浅论美国总统——政府“行政主管”的权力和地位

       我们知道，西方资本主义国家的基本政治制度的建制原则——三权分立（checks and balances）亦称三权分治。其核心是立法权、行政权和司法权相互独立、互相制衡。三权分立具体到做法上，即为行政、司法、立法三大权力分属三个地位相等的不同政府机构，由三者互相制衡。是当前世界上资本主义民主国家广泛采用的一种民主政治思想。三权分立的实现模式在各大资本主义国家有所不同，而真实的情况是只有美国（总统制）实行“三权分立”，而其他绝大多数西方国家实行议会制。
    美国的总统制，总统是行政分支的最高位者，按照作家林达夫妇的说法，美国总统“肯定不是美国政府的首脑，他只是美国政府的‘立法、司法和行政’这三个分支中，‘行政’这一分支的主管。照通俗化的说法，他只是美国联邦政府‘大行政办公室’的主任，是一个‘大管家’一类的人物”。所以，当中国人普遍以为美国总统是大权在握，拍一拍桌子整个地球就得颤两颤的大人物，那我们就大错特错了。
    我们知道，三权分立的制度在美国，并不是摆在那里供人观赏的，是真正起到权力的制约与平衡的作用的。作为美国立法分支的国会，司法分支的法院（最高法院）以及以总统为首的行政分支，组成了一个如金字塔般稳固的三角构架。国会拥有立法权，但它的权力却受到其他两个分支的限制，尤其是司法复审这一关键的制约。同时，国会立法后也无权执法，至于有执法实权的总统，既不能建立对自己有利的法律，在法律的实行中也不能歪曲和任意解释法律。而最高法院的九名首席大法官，他们除了给所有法律下判定，为宪法做解释外，没有任何其他权力。可以说，在这样的一个体制下，美国总统的地位，远远是不能跟我们中国古代的皇帝相比较的。
    另外，为我们所熟知的，还有美国每隔4年都有的一个大选年，到那时候，所有媒体的焦点都集中在美国的总统候选人之上，党派之间激烈的口角与互相的攻击，成为所有关心大选的民众茶余饭后的谈资。从这个角度说，美国总统是唯一全民直选的、受全美国人民委托代为处理公众事务的最高行政官员。“一个美国人一旦成为总统，自然而然地便成了世界政治舞台的中心人物。这些都是美国人赐给美国总统的。美国人就是这样看的。因为他们如果不信任他，不选他，他就得不到。因而美国人对任何一位总统的态度都一样——随时准备收回他们的信任。”美国总统手中的权力是人民赋予的，作家林达在《总统是靠不住的》一书中提到，美国人选总统，并不是在选一个完人，而是在选一个理念。也就是说，每个总统候选人对于美国和这个世界给出一个解释，给出一个方向，也给出走向这个方向的一些具体路径。譬如，美国首任总统华盛顿曾在美国独立战争中率领大陆军团赢得美国独立，在1787年他主持了制宪会议，制定了现在的美国宪法，并在1789年，他经过全体选举团无异议的支持而成为美国第一任总统。他在两届的任期中设立了许多持续到今天的政策和传统；林肯总统领导美国人民维护了国家统一，废除了奴隶制，为资本主义的发展扫除了障碍，促进了美国历史的发展，一百多年来，受到美国人民的尊敬；再如，罗斯福总统在20世纪的经济大萧条和第二次世界大战中扮演了重要的角色。被学者评为是美国最伟大的三位总统之一，同华盛顿和林肯齐名。
    事实上，美国民众对他们总统的唯一要求，只不过是宪法规定的总统宣誓内容上的一句话：“我郑重宣誓我一定忠诚的执行合众国总统的职务，并尽我最大的努力，维持、保护和捍卫合众国宪法。” 按美国宪法规定，美国总统是美国的国家元首、政府首脑和陆、海、空三军总司令, 行使国家行政权。总统有权任命高级官员􀀁包括各部部长、最高法院法官、大使、公使、中央情局局长及其他高级官员，但需取得参议院同意。总统有权制定外交政策, 委派驻外使节和特使, 签订行政协定和缔结条约, 但所缔结的条约须经过参议院三分之二多数票批准。总统有权指挥陆、海、空三军、制定战略决策, 宣布战争动员, 决定谈判、停火, 控制核武器的建造和使用。此外, 总统还通过向国会提交咨文参与国会立法和对议案的审批权控制国会立法。
    作为行政部门的行政首脑, 总统必须竭尽全力管理好广大纷繁的各部及各种机构的事务。在总统和各行政部门负责人的统筹指导下, 行政机构的责任就是阐明和执行国会所通过的法律, 而归根结底总统要对它们的决定负责。当代每一个总统都抱怨担任美国政府首脑有困难。事实上有些人认为由一个人来担任这份职务是不可能的。这个问题主要是人员的数量太大——行政部门几乎有三百万名雇员, 其中57%为文职人员加43%为军职人员, 估计发放工资额在三百亿美元以上。总统显然不能控制这个庞大宫僚机构的全部活动, 也不可能了解到更多的关于他们日常的工作情况。因此，美国总统有组建自己的内阁的权力，通过组建自己的行政班子，可以帮助其分担任期内繁重的国事压力。
    上文提到，美国总统有任命行政分支领导人的权利。每个总统候选人在当选后，正值摩拳擦掌，打算大干一番的时候。他要做的第一件事，就是为自己搭一个可靠有效的班子。可是，总统每当提出一个候选人的时候，他都必须依法送交国会批准，国会在批准之前，都会有专门机构，对每一个总统提名的候选人进行严格审查，以防总统以权谋私。
    另外，依照美国政府结构的设计，总统本身只是一个行政主管，如果他试图通过一项什么法案的话，必须以提案的方式提交国会并说服国会，以立法的形式确定下来。否则，这只是总统的空想而已。因此，总统虽是政府一大分支的领导，却也时时是众矢之的。“他时时都在用权，但是，他的权力处处都要受到制约，他的一举一动都在诸多种类的监督之下，以防他违法越权。”
    不过，总统对于国会自行提出通过的法案亦有否决权，这也是平衡与制约原则的一部分。依笔者来看，这个规定还是很有道理的，因为国会手中享有非常大的立法权，极有可能发生偏激的现象。而通过否决权的制约，能够更好地达到法律设计者所要达到的平衡。
    我们认为，总统控制的必要性来自两个方面：一是政治的考虑，二是行政的考虑。从政治的观点来看，总统控制行政是民选的官员控制非民选的官员，是民主政治在行政上的一种表现。从行政的观点来看，近代行政组织的最大特征是机构庞大而众多，任务复杂而易变。运用这样一套庞大而复杂的机构，就必须有一个集中的领导，能够协调和监督各部门的工作。王名扬先生用了一个形象的比喻来解释总统控制行政的必要性。他说，单就行政本身而言，行政部门好象一个乐队。乐队有各种不同的乐器，如果没有统一的指挥，各种乐器的操作者凭自己的判断演奏，必然奏不出一个乐章。总统是行政乐队的指挥，协调队员的行动。特别是上个世纪以来，行政任务更加复杂，行政机构进一步庞大，总统控制行政的必要性也随之增加。
    总之呢，美国总统这个“行政主管”，在美国三权分立的体制下，在美国民众关于“人是不可靠的”观点之下，的确受到种种制约。但是，这并不影响美国人民参与总统竞选的热情。因为在他们看来，总统并不是什么“伟大”的代名词，而是一个称职的管理者，让自由自在惯了的他们依然自由如故。