第二章 中国养老保险制度的改革历程

一、计划经济体制下的养老保险制度
新中国成立后，借鉴前苏联的经济运行模式，建立了计划经济体制。与之相配套,我国也在城镇地区的企业、机关事业单位中建立了养老保险制度。我国养老保险制度的前身是国家劳动保险。建国伊始,政务院就于1951年颁布实施了《中华人民共和国劳动保险条例》。1953年1月，政务院对该条例进行了修改。该条例对劳动保险的实施范围、基金的征集与保管、待遇水平都作了详细规定。比如:职工人数在100人以上的国营、公私合营、私营和合作经营的工厂、矿场及其附属单位以及铁路、航运、邮电三个产业的企业单位和附属单位必须参加劳动保险;劳动保险计划的项目包括养老、医疗、生育、病假、工伤等;男职工年满60 岁，工龄满25年，女职工年满50岁，工龄满20年，可以退职养老。退职后,按其工龄的长短,按月付给退职养老补助费，其数额为本人工资的50%~70%，付至死亡时止。
1953年，政务院又通过了《关于中华人民共和国劳动保险条例若干修改意见的决定》。该决定统一了劳动保险待遇的开支渠道，规定企业要按工资总额的3%提留劳动保险基金，劳动保险基金由企业的工会管理,其中70%留给基层工会用于支付各种劳动保险待遇，30%上缴全国总工会，由总工会在全国范围内调剂使用。
1955年12月，国务院颁布了《国家机关工作人员退休处理暂行办法》，建立了针对政府机关事业单位工作人员的养老保险制度。与企业养老保险制度不同的是,机关事业单位工作人员的退休金由国家财政负担，并由人事部门进行管理。
1958年，国务院颁布了《关于工人、职员退休处理的暂行规定》，统一了企业职工和国家机关工作人员的退休制度。该规定放宽了退休条件,男性和女性退休养老的工龄要求分别从25年和20年降低为20年和15年，同时将集体所有制工业企业纳入养老保险制度的实施范围。
至此，几乎所有的城镇全民所有制企业、机关企事业单位都建立了相应的养老保险制度。
企业保险→社会保险
在1966——1977年“文革”期间，工会组织被撤销，社会保险工作陷入一片混乱无序之中，养老保险制度建设处于停滞、倒退的状态。为了应对这种局面,财政部于1969年2月下发了《关于国营企业财务工作中几项制度的改革意见》，规定国营企业一律停止提取劳动保险金，企业的退休职工、长期病号工资和其他劳保开支，改在营业外列支。从此,我国不再统一筹集养老保险基金，每个企业按照各自的养老金负担筹集费用，于是，养老保险制度也丧失了其应有的在不同地区和企业之间再分配的功能。但是，这一变化对国有企业来说影响不大。因为在当时的计划经济体制下，国有企业只是行政机关的附属物,企业的财产由行政机关代表国家占有，国有企业与国家之间的利润分配关系还属于“统收统支”的模式,所以，在当时，退休费用的多少对企业的影响不大。企业只是代国家发放退休金，社会保险实际上变成企业保险。另外，从退休金的筹集形式看,当前一代退休人员的退休金是从当期的企业利润中提取的，在本质上还是一种完全的现收现付的养老保险制度。
二、经济体制改革初期的养老保险制度
经济体制改革初期，为了搞活国有企业，打破“大锅饭”,扩大国有企业的自主权,国家于1983年和1984年进行了两步“利改税”。所谓“利改税”，是指把以往向国家上缴利润的制度改为向国家缴纳企业所得税,企业的税后利润再按照一定办法在国家与企业之间进行分配，余下的部分由企业自己支配使用。实行利改税,改变了国家和国有企业之间的利润分配关系，有助于划清政府财政收入和企业可支配收入之间的界限,能够激发企业的生产积极性。在这种背景下，以前作为营业外列支的劳动保险费用不再是无关紧要，而是与企业能够留存的利润多少有直接关系。
1983、1984“利改税”→新老企业负担不均，养老保险制度需改革→县市级统筹试点、行业统筹。
在这段时期，政府和社会逐步改变了以前对非公有制经济的看法，意识到非公有制经济在国民经济发展中的重要地位,提出要大力发展集体、个体、外资等非国有经济成分，建立与我国生产力发展水平相适应的多元所有制结构。这在客观上要求建立一种适应多种所有制发展的养老保险制度。以前的养老保险制度只是建立在国有经济基础之上，尽快拓宽养老保险覆盖面成为政府的当务之急。针对这种情况，1980年国务院颁布的《中外合资经营企业劳动管理规定》和1983年劳动人事部颁布的《中外合资经营企业劳动管理规定实施办法》都要求中外合资企业按照国营企业标准支付职工的劳动保险费用。1983年国务院颁布了《关于城镇集体所有制经济若干政策问题的暂行规定》，规定城镇集体企业应根据自身经济力量,在缴纳所得税之前提取一定数额的社会保险金，逐步建立社会保险制度。
(一、二都是现收现付制)
三、20世纪90年代以后的养老保险制度改革
1991年6月，国务院颁布了《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，开始对养老保险的筹资模式进行改革。该决定明确提出要改变养老保险完全由国家、企业包下来的办法，实行国家、企业、个人三方共同负担,职工个人按本人工资的3%缴纳养老保险费，并逐步建立起基本养老保险与企业补充养老保险和职工个人储蓄性养老保险相结合的制度。随后，江西南昌、辽宁锦西、深圳、上海等地先后进行了试点，引入个人账户计发养老金的办法。
1993年，党的十四届三中全会通过的《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》提出了我国社会保障制度改革的三个原则。
三个原则：第一，建立多层次的社会保障体系。第二，按照社会保障的不同类型确定其资金来源和保障方式。第三，建立统一的社会保障管理机构。
1994年,社会统筹和个人账户相结合的试点工作开始全面推开。1995年3月，国务院在试点工作的基础上，颁布了《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》。该通知进一步明确了我国城镇企业职工基本养老保险制度的改革方向是社会统筹与个人账户相结合，并考虑到各个地区的实际情况不同,在附件中提出了两种“统账结合”的具体实施方案，供地方自由选择，各地还可以根据自身情况进行调整。方案一是“小统筹大账户”，强调个人账户的激励作用。方案二是“大统筹小账户”强调社会统筹的作用。根据此通知，各地纷纷选择适用于本地区的方案。由于我国养老保险的统筹层次本来就是以县、市为主，允许地方选择具体实施方案的做法造成了全国各地养老保险缴费和待遇水平相差很大，进一步导致职工跨地区、跨部门流动异常困难,国家难以调控和规范。从实际运行的结果来看,当时这种多方案的改革思路是一种失误(朱青,2002)。这些现象也暴露出我国养老保险改革的深层次矛盾和改革的复杂性，许多问题直到现在还没有很好地解决。
为了扭转这种混乱的局面,国务院于1997年7月颁布了《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[ 1997] 26号文)，明确要在全国范围内建立统一的社会统筹与个人账户相结合的养老保险制度,其中社会统筹采用现收现付制，个人账户采用基金积累制。
根据26号文划分“老人”“中人”“新人”。转轨成本=“老人”+“中人”在旧制度下积累的养老金权益。
国发〔1997] 26号文在我国养老保险制度改革历程上具有里程碑意义，它标志着我国养老保险制度从完全的现收现付制向“统账结合”的部分积累制转轨。尽管在转轨过程中暴露出的许多问题使学界对我国是否应该实行“统账结合”模式还存有争议，但直到现在,我国依然坚持的是“统账结合”模式。
由于没有相关的配套制度安排和制度本身在设计上存在不足，“统账结合”模式在实际运行过程中遇到了重大挑战。具体表现在以下几个方面:
（1）国家想利用社会统筹基金来消化制度转轨成本，导致统筹基金负担过重，收不抵支。地方政府“被迫”借助社会统筹基金和个人账户基金“混账”管理的便利条件，挪用个人账户基金，以确保当期养老金的发放。这就导致个人账户有名无实，形成“空账”。个人账户“空账”问题得不到解决,将直接导致我国养老保险“统账结合”的改革模式失败。
（2）个人严重的“搭便车”行为。国发[1997]26号文规定，只要个人缴费满15年以上，基础养老金都按照所在地上年度职工平均工资的20%计发。这样就很难激励职工的缴费积极性，必将引起严重的“搭便车”行为。
（3）个人账户养老金计发办法不合理。国发[1997]26号文规定，个人账户养老金月计发标准为个人账户储存额除以120。随着人们预期寿命的提高，如果坚持此计发办法,无疑将会引起个人账户基金的收不抵支。
(3)已经解决啦，(2)也有政策支撑，(1)是真的很难。
在充分调查研究和总结东北三省完善城镇社会保障体系试点经验的基础上，国务院于2005年12月3日颁布了《关于完善企业职工基本养老保险制度的决定》(国发[2005]38号文)。该决定指出，“坚持覆盖广泛、水平适当、结构合理、基金平衡的原则,完善政策，健全机制，加强管理,建立起适合我国国情，实现可持续发展的基本养老保险制度”，主要任务是:确保基本养老金按时足额发放,保障离退休人员基本生活;逐步做实个人账户，完善社会统筹与个人账户相结合的基本制度;统一城镇个体工商户和灵活就业人员参保缴费政策,扩大覆盖范围;改革基本养老金计发办法，建立参保缴费的激励约束机制;根据经济发展水平和各方面承受能力，合理确定基本养老金水平;建立多层次养老保险体系，划清中央与地方、政府与企业及个人的责任;加强基本养老保险基金征缴和监管,完善多渠道筹资机制。
从国发[2005]38号文的具体内容来看,我国依然坚持“统账结合”的改革方向，但对具体的养老保险制度设计进行了调整和完善。具体表现在:①做小做实个人账户。此次改革调整了社会统筹账户和个人账户的相对比重，缩小个人账户规模以方便做实，同时，扩大社会统筹账户规模以增强统筹账户的基金实力。②建立起参保缴费的激励约束机制。基础养老金与缴费年限、缴费工资水平挂钩，强调多缴费多受益，能够有效地避免“搭便车”行为。③改革个人账户养老金计发办法。个人账户养老金计发办法更加灵活,综合考虑了平均预期寿命、本人退休年龄、利息等因素。
四、本章小结
深层次问题：(一)个人账户“空账”问题严重，(二)统筹层次低带来一系列问题，(三)养老保险基金投资回报率低。|･ω･｀)广东现在已经省级统筹啦，申教授他们肯定会欣慰吧。