第四章 土地财政

从中央地方关系的角度看，分税制改革到底属于“集权”还是“分权”式的改革实际上存在着很大的争论。从财政收入分配的角度看，分税制无疑是“集权”改革，因为作为地方政府税收主体的增值税增量的75%都被集中到中央政府，而且分税制之后中央和地方财政收入比重发生的颠覆性变化也鲜明地说明了财政收入集中的力度。由于分税制只集中了地方的预算收入，而没有改变中央和地方政府的支出格局，所以中央集中的收入仍然需要通过转移支付由地方政府支出。需要注意的是，经过这种“一上一下”的过程，地方政府可以自由支配的财政收入份额大为减少，但地方的支出压力并没有减轻，而且还有上升的趋势，这就是学界通常所说的分税制“财权层层上收、事权层层下移”的效应。
通过对政府的土地收入四个大的组成部分的分析，我们基本可以得出对这四个部分的规模的初步估计。土地直接税收、间接税收、部门收费和土地出让金的净收益的比大约是1∶2∶1.5∶2.5。如果我们将所有的政府土地收入看作100%，这四块的比重大约分别是14%、29%、21%、36%。当然需要说明的是，这只是我们从浙江的三个地区得出的结论，在其他地区的情况可能非常不同。
政府征用和出让的土地分成三大类，公益性、工业化和经营性，分别采取划拨出让、协议出让和招拍挂的出让方式。对于公益性土地出让（公路、水利、教育、卫生等），政府的土地开发收入并不足以弥补土地开发的成本，所以这里政府一般要“倒贴”。另外，对于工业性用地的开发，地方政府也一般无钱可赚，这是因为各地政府为了“招商引资”，一般会限制地价。工业用地的价格并不像商住用地那样连年增长，而是保持在一个维持在开发成本的水平，在有些情况下，政府还要倒贴一部分。政府要通过土地征用和转让挣钱，主要靠商住用途的经营性用地。一般而言，工业用地出让价和成本价差别不大，商住用地则是远高于成本价，其中的土地出让金净收益部分用来补贴公益性土地的征地成本。
所有模型的结果，都从不同的侧面验证了本书提出的假设：地方政府在财政体制改革中损失的越多，就越有动力在土地出让中获利。而且，这一结果在不同的估计模型中都是非常稳健的，说明本书提出的假设是一个非常具有解释力的说法。
由于在1994—2002年被划分为地方收入的企业所得税和个人所得税增长迅速，2002年中央又把这两个所得税划为中央地方共享收入。这种集中财力的努力给地方政府的收入行为带来了一种“挤压”效应，即迫使地方政府不断把增加地方财政收入的重心移向那些零散、量小、不重要的税种。在所得税变成中央共享税之后，我们看到自2002年以来，营业税的增长异常迅速，成为带动地方财政收入增长的最主要力量，这明显就是“挤压”效应的结果。