第一部 财政结构的集中与分散

清代中期以后抗粮暴动、民众有组织的反抗频频发生，抨击官僚贪污腐败、胥吏衙役苛敛诛求的声音此起彼伏。但笔者认为，将王朝末期的贪污腐败归咎于纲纪松弛或者官僚吏胥们的利欲熏心，莫不如说，中国近代国家财政体系的结构出了问题。佐佐木正哉通过对咸丰初年浙江省抗粮暴动的研究，指出附加税的增多是抗粮暴动的主要原因。同时，它与物价上涨、因削减地方财政而引起的地方财政困窘是紧密相关的。
嘉庆皇帝在垂询了各省总督、巡抚之后，下谕“事近加赋”，断然否决了要为漕粮合法地征缴附加税的合理要求。此一事件，可谓国家政策理念的一个典型反映，即王朝的“祖法”不可变，租税的“原额”必须恪守。明征附加税有违国法，但是暗地里是可以按照社会和官场上的潜规则操作的，所谓“顺其自然”。对于地方官来说，征缴附加税、追加税，是自己私自拍板决定还是取得合法的正税额定，这是一个涉及重大利害关系的问题。既然嘉庆皇帝如此批示，那么是在一定程度上起到了默许的效果，地方官们依旧维持着至今的做法。
原额主义，是唐后期以后，在以两税法为主轴的财政体系中，逐步确立起来的财政原则。明清两代也将其视作“祖法”之一而固守。原额主义的形成，大体存在两个理由。首先，在中国，清代以前人们没有经济增长的概念，或者说严重缺乏对经济增长的认识，对于人口的增长倒是有一定的认识，但仅仅理解为人口增加会带来物资的紧张、物价上涨等负面结果，却认识不到它背后带来的社会经济增长、纳税能力的增大，没有对这样的经济问题进行关注和研究。于是，在这种观念的支配下，维持原额被视为“善政”，若增大原额则会被视为“恶政”。其次，还必须指出的一点是，原额主义能够满足财政上也实行的中央集权制的管理要求。从中央朝廷对税收的完成情况进行监督和检查(即“考成”“奏销”“报销”)的角度，中央也需要设定一个标准，即“额”。另外，从当时的行政管理技术和水平来看，中央采用固定不变的“额”更便于操作。但是，这种主观上的“善政”和中央集权式的管理，却事与愿违，带来了相反的结果。在社会经济向前发展的趋势下，越是想维护“善政”，“恶政”(即正额外财政)就越是横行；越是想坚持集权管理，集权体制下的正规财政就越发萎缩，就不得不默许正额外财政的泛滥。太平天国以后呈现的清代财政的极端性分权化(中央、户部的财政管理失控)，也是起源于此。因此，从逻辑上讲，“恶政”横行必然使得社会秩序的不安定因素增多，国家机构内部的法制力衰弱(常常表现为吏治颓废和分权化倾向)，这两者一定是相伴而生、同步发展，共同摧毁着专制国家的基础。
即便人口增加了，生产量仍然要求保持原来的规模，对于持如此经济观的为政者，自然会把人口的增加视为一大威胁。这一年，仁宗嘉庆帝曾谈道:各省的人口和税收，左右着财政经费。随着国内人口的日益增长，消费也在成倍地增长。但是我朝对百姓的征收是有节制的，从无增税之事。要按照一年的正规收入的多少，来规划一年的支出，再次否决了增税措施，重申了“量入为出”的财政原则。尽管年景平和、人口增长，但既然“天之所生、地之所长”是有极限的，那么，百姓的租税就必须恪守原额不变，当然也“不得加赋”了，这是为政者的义务。财政的原额主义，与嘉庆帝表达出的经济观，可谓一脉相承，完全一致。
对于盲目地摊派协饷，朝廷、户部自己也很清楚，外省不可能如数完成，却也毫无其他方法。同治七年(1868)，陕西、甘肃地区爆发了回民起义，左宗棠率军出征。在筹集“西征协饷”时，出现了下面的情形。左宗棠着手西征之际，为了改善协饷关系错综复杂、协饷执行不稳定的情况，要求户部整顿协饷，建立能确保每年真正拿到400万两协饷的支援体制。于是户部把左宗棠预算的400万两翻了一倍，按照950多万两的数额摊派给各省及各海关。这样做并不是出手大方，更不是为了鼓舞出征将士的斗志，而是考虑到如果不额外多摊派一些，就根本筹集不上来400万两。按照户部自己的私下估算，即便皇帝的协饷上谕下达后，其“完成系数”也不过0.5左右。把几乎一半以上实现不了的、没有依据的协饷额摊派给各省之后，对于完成不了的省，户部依然无法以违背上谕为由对总督、巡抚进行处罚。因为，除任命权、处分权以外，中央政府简直没有什么办法可以制约外省胥吏的行为，如同被人缴了械一样。中央政府的这种处境的变化，具有重要意义。
户部一直努力设法抑制省财政的扩大，或者设法保证对中央的财政供给，打破此种局面，然而种种努力都化作了户部与地方之间的对立和利益冲突。依靠附加性、追加性的课税而发展起来的事实上存在的地方财政，由于没有中央税(国税)和地方税的区分，所以名义上都应该属于朝廷、户部统治下的一部分，在课税的对象和最终的负担者等方面，与国家财政共同拥有、共同发展。既然是拥有同一个财政资源，那么，对“果实”的你争我夺便难以避免。
本来朝廷规定，地方上不允许在正税之外另外征税，也不许加赋。但是，地方上如果没有正额以外的课税，官僚机构的运转和朝廷的统治均无法维持。对于这种矛盾，地方上是通过“无名”的课税加以解决的。但是，没料想到的事态终于发生了——户部开始要求将这笔“无名巨款”上解国库。张之洞所抨击的就是这种矛盾。
集权性质的国家财政，使得“公”“私”关系暧昧的另类财政附着于其外围。中央与外省的关系，表现为内销与外销的互补结构的关系。两者既互补，同时又因为征税对象的共有而相互对抗。更重要的是，在这种结构下，就出现了中央不能从帝国的规模去统管外省财政，同时，外省也不能以地方团体的身份获得法定的财政自主权。