下篇 明代地方国家权力的调整与重组：抚按、司道与乡里组织

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如果说永乐、洪照时镇守中官的设置是因为将领的无能，那么，天启、崇祯时镇守中官的复设，则是文臣的腐败。
从镇守中官的兴革，可以看出明代宦官与汉唐相比有两个明显特点：参政的广泛性和专权的可控性。镇守中官的设置和职权的扩大，实际上是宦官的参政范围由中央向地方、由政治向经济、军事、外交等各个领域的延伸和扩展；而且，宣官的有关职掌均以“祖制”或“成例”的方式制度化。但是，尽管正德、天启时镇守中官遍布各处，气焰甚盛，而嘉靖、崇祯初的一道敕书，即可全部撤回，宦官的专权并未发展到失控。宦官集团包括镇守中官在内，只是明代国家权力结构中的组成部分，它受着其他各种力量的有效制约。
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在明代，没有哪一级或哪一种权力可以不受制约，巡抚也一样。在三司职权向巡抚集中的同时，对巡抚的各种制约力量也逐步形成。

一是平级制约力量。如前文所述，各省专设巡抚之前，边境重镇和内地一些省份已设有镇守总兵。据《明太宗实录》，在成祖即位后的不到两年时间里，山东、云南、浙直、辽东、宁夏、广西、贵州、甘肃、大同、江西、广东、陕西等十三省、镇先后设镇守总兵，在边镇，更派驻了镇守中官。宣德、正统间，一面向各地派遣巡抚和镇守文臣，一面又也派驻了镇守中官。因而在部分地区形成了总兵、中官、文臣三镇守即“三堂”并立的新三角关系。为此，天顺以后文臣出镇，皆改称巡抚。巡抚往往受制于总兵、中官，并在天顺、正德时两度招致打击。嘉靖以后，总兵地位下降，镇守中官撤回，但在制度上，总兵和巡抚仍是平级关系，边镇又时时复设中官镇守，总兵、中官、巡托的敕谕也各不相同，各有所司。因此，在边境地区，总兵和中官仍然是对巡托的牵制力量。

二是自下而上的制约力量。尽管三司已隶属巡抚，但在名义上却仍然是法定的省级机构，对巡抚保持着相对的独立性。万历十五年重修《明会典》，将巡抚列入都察院，而将三司分别列为地方最高机构。这种处理，虽然主要是为了表示遵循明太祖所定的“祖制”，但在客观上又使巡抚颐使三司有名不正、言不顺之嫌。宣德四年、嘉靖十一年、万历二年，明政府还三次以法令形式要求巡抚“不许辄差都、布、按三司及军卫、府州县正官、掌印官”。三司职员有不职者，巡抚不得自行处理，而只能“奏罢”。万历元年十月，又规定凡考察属吏，任期三年之内的布政使、按察使升京堂者，“听南京科道论劾，外省抚、按不得一概参论”。巡抚有违法行为，三司长官亦得向中央参奏。这样，一方面是巡抚统驭三司，另一方面，三司也对巡抚实行牵制。

三是来自中央各部门自上而下的制约。巡抚的任命须经廷推，内地巡抚的廷推由吏部会户部主持进行，边方则由吏部会兵部主持。巡抚的考课、黜陟、改调，操于吏部考功、文选二司。京察确定去留后，又得听科道纠劾、拾遗。地方重大事务未及完报者，亦由科道查参。纵观有明一代巡抚，几乎没有不被科道论劾者。巡抚属内的农桑赋役事务，得接受户部的指导，所管军务，得听命于兵部。巡抚对地方重大问题的处置，在正式上疏前一般还得用揭贴请示内阁。

四是各省巡按御史对巡抚的制约，这一点尤其值得注意。巡抚一方面总揽一省之军政，被视为“封疆大吏”，另一方面，又必须作为地方长吏接受巡按代表中央所进行的纠举督察。(详见下文)另外，嘉靖以后在诸边陆续设置的总督，不定期差遣的巡视官，以及形形色色的公差御史等，也都在一定程度上对巡抚起着牵制乃至控制作用。因此，尽管明代巡抚集三司之权为一体，却不可能成为独立的政治力量，更无法像唐代节度使及晚清督抚那样，发展成为与中央对抗或龃龉的地方势力，而只能是紧密地依附于中央政权。
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永乐十三年(1415年)，因盐课壅滞，差御史、给事中、内官各一员，于各处闸支盐课。这是监察机关和内府衙门联合监察盐政的开始。接着，又差监察御史一员，巡视河间盐运司私盐，巡盐御史也由此而设。但这时御史的职责只在“巡”，属财政监督范围。而成化九年(1473年)在差御史巡视河东运司及陕西灵州盐司时，却特命陕西所属关内、关南、关西、庆阳等道，河南所属河北、汝南、河南等按察分司带管盐法者悉听巡盐御史节制。其余福建、广东、四川、云南等地，则由巡按御史兼理。于是，财政监察官员成了财政管理官员。2 各处茶政、马政、屯政、库仓、钞关、抽分局、两京九门钞法、金银铜诸矿，以及马房草料、光禄供品等一切与财政相关的事务，几乎均有固定或非固定的巡视御史，或者由巡按监察御史兼理，实施财政监督并在不同程度参与财政管理。此外，都察院长官的一些临时性外差，如清理两淮、两浙、山东、长芦等处盐法都御史，总理山西等处屯盐都御史，清理陕西等处马政都御史等，也兼有财政监督和财政管理的双重职能。
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在明代巡抚的设置及其地方化和制度化的过程中，可以看到两股相反的作用力：一是秦汉开始形成，唐宋得到加强，明初进一步强化的中央集权、地方分权的原则和传统；二是在社会矛盾激化形势下地方集权的紧迫需要。

如果说汉代的州、唐代的道、宋代的路、元代的省，是我国历史上省级制度形成的几个阶段，那么，从行省到三司，再由三司到“三堂”到巡抚，客观上则是省级权力结构的调整过程。继权力集中的行省和权力分散的三司这两个极端化的体制之后，在地方分权的原则和集中的需要这一矛盾的制约下，明中叶形成了介于行省和三司、三堂之间的新的省级政治体制——权力相对集中的巡抚，并为清朝所承袭。行省、三司、三堂作为省级权力机构的总共时间仅一百年，而巡抚则前后共达四百余年。如果现实性可以说明合理性，那么，巡抚的合理性在于：权力相对集中，便于提高统治效率；只给关防、不给印信，保留差遣的形式，并建立各个层次的制衡力量，便于中央进行控制；对下属只有考察、保荐权而无任免权，巡抚不得在原籍任职，不易形成地方割据势力。清朝继承了以上明代巡抚的几乎所有特点，并进行了若干调整，使之在制度上更为完备，效率上进一步提高。

从明代巡抚的地方化和制度化来看，与汉之刺史——州牧，唐之采访处置使——节度使，宋之制置、转运使，乃至元之行省丞相、平章，颇有相同之处，即均由中央的派出官员转化为地方长吏，由临时差遣转化为正式机构。这已为许多学者所注意。但历史上如此多的相似与反复，主要原因并非一些学者所认为的那样，是君主个人的集权欲望，而是在相同的社会生产关系和中央集权条件下，各个时期所出现的相似的社会问题和社会要求。值得指出的是，从刺史到州牧、采访使到节度使的转变过程，是逐步获得军事指挥权的过程，但并没有出现新的监察力量；而无论是制置使、转运使，还是巡抚，却没有完全意义上的军事指挥权和财政控制权，这两大权力总是由中央牢牢控制，但同时却出现了新的监察力量，因此，它们都不易发展到与中央分庭抗礼的地步。
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从表面上看，上表反映的是明后期地方军事力量的统属关系，但在一定程度上也是整个国家地方权力结构的展示。由于治安问题逐渐上升为地方政府的主要职能，各巡抚通过提督军务强化了军事功能，兵备道则通过兼分巡、分守道强化了行政及监察功能，于是，上表遂清晰地反映了明后期国家地方权力结构的特征及统属关系：在北部边境地区，形成了总督一巡抚一兵备道(含分巡、分守、兵粮等道)一府县、卫所的统属关系；在内地，则没有总督这一层，为巡抚一兵备道一府县、卫所的统属关系。