第九章　向“城市病”宣战

    第九章   向“城市病”宣战
    关键词
    城市病  交通拥堵  环境污染  贫民窟  治理
    巴西首都巴西利亚的窘况。这个被一些城市规划学家称为“灾难”的城市看上去很漂亮，却因人口密度低而需要市民花费大量时间从一个地方到另一个地方，结果是增加了拥堵和汽车尾气的排放。   
    影响拉美国家犯罪率的主要就是三个因素：不平等、出警状况和监禁率。
    为什么今天会出现基础设施和公共服务的短缺？一个非常重要的原因是，特大城市的基础设施、公共服务的供给，是根据历史上预测出来的人口增长来决定的，而历史预测大大低估了实际的人口增长。
    居住、就业和公共服务的空间失衡问题，也是导致今天出现“城市病”非常重要的原因。中国的基础设施、公共服务主要靠地方财政支持，包括学校和医院，特别是基础教育。特大城市传统的优质教育资源集中在市中心，而基础教育的主要来源是区级财政，同时，国家又规定教育财政支出要占GDP的4%，这导致大量教育资源好的中小学集中在经济总量较大的老城区里。
    “职住分离”
    面对“城市病”，我们能做什么？如果总结一下的话，
    第一，应该尊重需求，增加供给。
    第二，调整产业结构，鼓励环境友好型的生活方式。
    第三，技术更新和管理创新，这包括了新能源采用，以及监管、税收手段的使用。
    第四，职住平衡，将一部分就业疏散到郊区一不是所有服务业都需要集中在市中心。与此同时，随着产业结构的调整，未来市中心的人口可能从下降转为上升，所以从政府政策的角度考虑，中心城区范围内应该提供一定的廉租房，或者保留一些相对老而小的住房，甚至增加新建的中小户型，这样反而有助于劳动者的居住地接近就业地，缓解城市的通行压力。最后，要进行财政改革。……在城市化和城市规模扩张的过程中，中央用于基本公共服务的财政转移支付需要更加倾向于人口流入地，以使公共服务的供给能够与吸纳人口数量相适应。同时，在一个城市内部，要实现中心城区和郊区之间的公共服务均等化，郊区要增加中小学供给，改善教育质量，缓解由于居住和公共服务的空间布局不匹配而造成的拥堵。
    同样的产业结构之下，高密度、高容积率的发展模式有利于在同样产出下使用较少的能源和固定投入
    如果你相信集聚有利于经济增长，同时相信集聚有利于在排污和治污中发挥规模效应，那么，经济向大城市的集聚，反而有利于在总体上降低单位GDP的污染物排放。
    对于一个发展中国家来说，减排的目标主要是单位产出的污染物排放。之所以将减排目标设为单位GDP的排放，是因为环保不能以生活质量下降为代价。环保的根本目标还是提高生活质量，如果牺牲了由经济发展带来的生活质量改善，这就事与愿违了。
    城市发展中的产业结构变化也有利于单位GDP的减排。服务业是相对较少耗能的产业，经济发展水平越高，服务业比重越高，而服务业又更多集中在大城市。因此，经济活动和人口的集中程度提高，就能通过提高服务业的比重而降低单位GDP的排污量。……制造业向大城市周围集中也有利于总体上减少污染排放以及治理污染。污染物的排放本身就是有规模经济的，……能够通过生产活动的空间集聚而降低单位GDP的污染。
    国务院发布的《全国主体功能区规划》中有一句聪明的话：“相对于小规模、分散式布局，经济的集中布局和人口的集中居住将大大有利于污染治理水平的提高。”
    中国的发展政策不能再相互打架了。一方面要保护环境，一方面要发展经济，还要平衡发展。如果几个目标都要，那么，唯一的可能性就是进行生产和人口的集中，至少，不要通过人为的政策来进行经济活动的疏散和产业搬迁，否则，得到的是均匀发展，却未必有利于“平衡”，也不利于环境保护。集聚有利于增加生产，也有利于减少排放，……集聚的结果就是单位GDP的排放下降。……平衡发展应着眼于人均意义上的均等化。
    在中国，一个省内的城市之间工业产值规模或二产就业规模差距越大，表明该省的经济和就业的集聚程度越高，相应的，该省每单位GDP的工业污染（COD）排放就越低。
    城市贫民窟现象并不是一个典型的“城市病”，……不应简单地认为贫民窟现象是城市化的必然结果，而应该仔细地思考，如何在中国避免城市化带来严重的贫民窟问题。

    避免城市出现贫民窟问题的关键是要通过城市发展源源不断地为进城农民创造就业机会，并且为其提供适度的公共服务和社会保障。
    在思考这些公共政策问题时，我们不能不假思索地认为在部分国家或地区出现的现象是规律，或者是必然的。相反，如何通过学习世界范围内的最佳实践来实现良性的城市发展才是政策制定者需要考虑的。
    中国的很多事之所以分歧太多，就是因为最基本的原理被忘记了。在城市规模的决定这一问题上，一家企业或一个人进入某个城市与否，本应该是在市场机制之下，让大家权衡利弊来决定的。控制城市规模的政策本质上是政府对市场的干预，经济学里为政府干预提供理论基础的主要就是“外部性”。
    对于造成负外部性的行为，可以征税，汽油税、拥堵税、车牌税都可以。但是，政府不能说，同样一件事，张三能做，李四不能做。
    现代经济学研究中有一个非常重要的概念，叫“人力资本外部性”。受高等教育者在大城市能够找到专业化的工作机会，还能够在与周围专业人才的交往中分享到更多的信息和知识。低技能者去大城市工作，也能够获得“人力资本外部性”。
    如果城市存在问题，应该用征税的方式改变价格，这样的政策对每个人都是一样的，这才能做到公平。……如果不尊重城市发展的规律，采取人为的政策来限制城市规模，……在一个国家里区分人的政策，只会造成巨大的不公平。最终，限制人口的政策也将危害城市自身的发展，特别是劳动生产率的持续提升。