8、权利受制约的政府

古希腊时期，人们对国家和社会没有进行任何区分。在古罗马国家概念带有更多的政治性和公众性，社会概念则带有更多的私人性。在奥古斯丁的政治思想中，国家与社会具有了双重意义，除了传统上公与私的分别之外res publica是指现实的国家，civitas是指与国家不同的另外一种人类关系形态。到近代，这种不同理解进一步发展为state与society的区分和对立的观念。

近代思想家中，斯宾诺莎把社会等同于自然状态。但由于社会本身缺乏一种强制的力量，从而不能保证秩序和安全，所以人们才会通过契约建立国家。洛克则通过双重契约的理论，使国家与社会处于两个不同的层面上，政府的活动本就是以社会的繁荣与幸福为目标。

把国家与社会完全对立起来，并赋予完全不同的道德地位的近代思想家是潘恩。潘恩指出，人除了拥有自然权利以外，还享有社会权利。人类之所以脱离自然状态进入社会，一方面是因为个人仅仅依靠自己的力量，并不能满足其全部的需要，因此需要加入社会，将不能发挥的权利转交给社会加以发挥；另一方面也是因为人有一种趋于社会生活的自然倾向。而政府则是由已经组成社会的人们，为了进一步克服生活中的各种不便，通过相互订立契约而建立的。“社会是由我们的需要所产生的，政府是由我们的邪恶所产生的，前者使我们一体同心，从而积极地增进我们的幸福；后者制止我们的恶行，从而消极地增进我们的幸福。”在潘恩的思想中，政府只不过具有一种工具型的地位，用于更好的保护人们的自由与安全，因此，能否最有效的服务于她的目的，便成为对其进行批判的唯一标准。

随着理论的逐渐完善，近代公共社会或者说市民社会的思想也逐步完善。公共社会成为共同体的代名词，它建立在现代市场经济基础之上，是在国民国家地域范围内人们各种非政治的相互联系的综合。公共社会被认为是人们平等自由与自愿的结合的产物，与象征着等级秩序与强制的国家成为对立的两级。

除了潘恩将政府视作必要之恶，强调社会自身的组织性的理论以外，还有从另外的角度出发强调社会对国家制约作用的理论。哈林顿提出社会财富的分配对国家形式及其活动具有重要影响，一个稳定的政府必须立足于人们在财产支配权方面的某种平衡，或是维持财产分布状态的公正。

孟德斯鸠则同时关注社会对国家的制约作用，以及对国家行为使以人为限制的必要性。自然环境，社会结构，历史传统和国家在一起，构成了一个完整的有机体，他们相互作用，相互制约。潘恩为代表强调社会的“善”与国家的“恶”的理论倾向于要求尽可能对国家权力加以限制，而哈林顿和孟德斯鸠为代表的、强调社会对政府制约作用的理论，则注重国家如何创造并维持自身的社会基础的问题。当然，这种对人的政治创造性的怀疑也有可能发展为政治上的保守主义。

有限政府的理论
在国家是否具有至上性这一问题上，近代西方政治思想内部出现了分歧。否定国家权力的至上性，也就要求对国家权力必须有所限制，要求明确划定国家行为绝对不能逾越的边界，这就产生了所谓的有限政府理论。

有限政府主要包括三个方面的基本内容：一、国家没有自身的目的，它只是一种实用工具，所以国家权力及其活动必须以服务于这些目的为限度，否则就是暴政；二、国家是“必要之恶”是一种人们为了便利的生活，必须借助，但有时刻威胁他们的自由与安全的机构。因此在不需要国家介入的场合，就应该尽可能的通过其他途径来解决个人和社会面临的问题；三、掌握国家权利的人并不具备超人的智慧与道德，权力也并不等于真理，国家权力作为一种重要的社会资源，能够为其所有者带来其他的利益，因此权力在任何情况下都存在被误用或者滥用的可能性。

自由主义者为了对国家权力进行约束和限制，他们除了进行理论上的阐述之外，还进行了大量制度方面的设计，其目的是使政府行为能够在相当程度上摆脱权利所有者的好恶和愿望。理论家提出了对国家权力进行约束的机制，主要包括两个方面，即法律与政府结构，政府结构又包括两种具体形式：代议民主制与分权和平衡的机制。而在对于监督与控制政府权力最根本的力量是什么的问题上，西方政治思想中对依靠法律、制度、人民都有所论述，也有不同的回答。

分权学说及其制度设计
这一理论上承古希腊、罗马的混合政体思想，在近代通过洛克和孟德斯鸠的学说得到了充分展开，最终通过美国立国者的实践被发展为一套完整具体的制度设计。

洛克是近代政治思想家中最先明确地把国家权力划分为立法权、行政权与外交权三部分的人。其划分的根本目的是为了实现对权力的约束。提出了议行分离原则，并在约束立法的同时提出了立法权至高无上。

孟德斯鸠的分权理论出发点与洛克一致，但是他明确的将政府权力分为立法、行政、司法。同时，它不仅认为必须把政府权利进行合理的划分，还必须使分开之后的三种权利，能够彼此之间相互牵制。这体现在：首先，立法机关分为两个部分，其贵族院与平民院这两个部分独立立法又相互行使否决权。其次，行政部门能够对立法机关制定法律，行使否决权，同时决定后者开会及休会的时间。第三，立法机关除制定法律外，还有权对行政机关执行法律的情况加以监督，并且可以对行政机关的违法行为提出弹劾，最后，司法机关不仅执行法律，而且对立法和行政机关的行为享有违宪监督权。

美国立国者将混合政体称为“制约与平衡（check and balances）”的体制，从而能够平衡各方面的利益，避免可能破坏政治稳定的派系之争；且有效地制约政府权力，以保护公民个人的自由。美国立国者认为，社会中自然的存在，各种不同的利益，也就是党争唯一解决党争影响的办法，就是创造出某种机制，使每一个人和每一个集团在追求自身利益的过程中彼此牵制并达至平衡。美国宪法依照孟德斯鸠的理论设立了参众两院，总统，司法部门三个部分分别掌握立法、行政、司法三项权力。并且通过选举与其他政治制度实现了，在国家的管理和引导与人民的利益与要求之间，一种更深层面的相互制约与平衡。制约与平衡的原则不仅体现在三权分离分立之间，也反映在联邦与州的权力关系中。通过联邦与州的相互制衡，和人民的权利有了双重保障，两种政府将相互控制，同时，各政府又自己控制自己。

制约与平衡还体现在各个权力在行使时所需要的联合与混合上，通过这种制度安排，各个部门之间就能形成法定的监督。在少数与多数的暴政或压迫问题上，美国立法者也通过制约与平衡，追求“个人的恶导致公众的善”即个人或派系的利益在政治中得到合理表达，但这种表达的结果却可能促进公众的利益。