转型中的地方政府：官员激励与治理

1.2 地方政府的独特地位 
“三层法”是一种规范的分析，即回答“应该怎样”的问题。为了理解中国地方政府的独特地位，我们还需要进一步做实证的分析，回答“是什么”和“为什么”的问题。
 
中央和地方政府在目标函数与约束条件的结构性差异，决定了两者之间在激励和行为方面的诸多不同。如果要深刻理解地方政府在中国改革开放和经济发展过程中所扮演的独特角色，就必须从这些结构性差异出发。

1.3 从政府激励到官员激励
政府治理的核心就在于设计一个合理的激励机制，阻止自由裁量权演变成合法伤害权，将“掠夺之手”转化成“帮助之手”，实现政府官员个人利益与政府治理目标之间的激励兼容。

Easterly（2005）反思了半个世纪以来发展中国家的经济增长过程，认为强调“把价格搞对”只是一个方面，关键是“把激励搞对”，如何赋予广大的参与人合适的激励，而其中政府的激励尤其重要。
 
在中国，最吊诡的事实是，市场化本身如果离开了有为政府几乎寸步难行，市场化所需的“去政府化”和“去行政化”是通过政府推动甚至“自我革命”来完成的。

2.4 新中国成立以来的演变 
以任务下达和指标分解为特征的行政事务层层发包，高度依赖于各级地方政府和相关部门单位自筹资金的财政分成和预算包干，以结果导向为特征的考核和检查，这三个方面恰好构成了我国政府间关系和行政治理的基本特征。三者相互联系，内在一致，呈现为一个系统的三个侧面，而这正是行政发包制的核心内涵。

3.2 改革开放以来的地方分权
倾斜地区的地方官员可能流动到非倾斜地区，非倾斜地区的领导也可能流动或升迁到倾斜地区，考虑到这一点，也许就不至于彻底消极懈怠。所以，地方官员的地域流动性和官场流动性（晋升激励）是打破固化的地域利益格局的重要力量，被中央用来支持倾斜性的地方分权政策，抵消“政策不公”可能导致的懈怠甚至放弃的心态，这是中国行政治理体制的独特优势。

转型中的财政分成
新中国成立以后中国的财政体制历经调整和改革，但一直以来财政调整与改革的主线是解决政府间关于财政收入的创造和分配问题，更进一步地说，是围绕着如何在确保上级政府的财政收入的同时激励下级政府扩大财源和节约开支展开的；财政的公共服务功能从来处于相对次要的位置，它自然消融在行政事务的逐级发包之中而不被重视。

4.3 财政包干、分税制与新一轮财政改革
1994年的分税制改革是新中国成立以来最重要的财政和税制改革之一，改革的目的是为了扭转财政包干制下中央财政收入占全部财政收入比例持续下降的问题，也为了解决传统财政分成体制中一些弊端，如中央和地方分成比例缺乏稳定性、税制过于繁杂、地方任意使用减免税政策、“藏富于民”等问题。
 
为了最大限度获得地方政府的支持，中央在新体制下对过去的既得利益格局进行了照顾和维持。
 
收支两条线的改革旨在切断部门预算与收费和罚没收入之间的联系，规范政府和单位的收费行为，而消除部门与单位的“小金库”也是为了达到“收支两条线”的同一目的。预算管理体制改革是向韦伯式科层制靠近，强调集中预算，规范管理，公共预算和政府人员的薪酬、福利待遇与政府公共服务产生的收入相分离，是对行政发包制的一个重要矫正。

4.5 省以下政府间的财政分成
“省直管县”和“乡财县管”的改革是对行政发包制的一个重要偏离，通过提升财政预算管理的层次，一方面有助于规范化预算管理制度和政府收支行为，另一方面有助于在更高层次上加大转移支付力度，减少财政负担的纵向和横向不平等，实现基本公共服务的均等化。

政治锦标赛
政治锦标赛在一个多层级的政府结构中推行和实施，人事权的集中是其实施的基本前提之一。而政治锦标赛本身可以将关心仕途和晋升的地方政府官员置于强力的激励之下，因此政治锦标赛是与将政治集权与强激励兼容在一起的政府治理和激励模式。

5.1 定义、特征和实施条件
第三，在中国，无论是省与省之间，还是在市（地区）、县、乡之间有很大的同构性和相似性，所以这些区域主政官的经济绩效是可比的。这使得政治锦标赛的第四个条件得以满足。这种可比性得益于中国从计划经济时代就已显出端倪的M型经济结构，省区之间相互独立且自给自足，而苏联的U型经济结构使得各地区更多是经济协作和分工关系，区域之间的经济绩效难以比较（Qian and Xu，1993；Maskin et al.，2001）。在中国目前的行政体制下，地方官员对地方经济发展具有巨大的影响力和控制力，一些最重要的资源，如行政审批、土地批租、贷款担保、政策优惠等等均掌握在地方政府的手中，因而满足第五个条件。最后，跨地区的地方政府官员之间的合谋在中国目前的晋升体制下不是一个现实的威胁，地方官员之间的高度竞争才是常态。

5.2 政治锦标赛的激励效应及其局限
从根本上说，政府失灵是政治家或职业官僚的激励未能与委托人（比如选民）的利益协调一致，在政治决策和行动领域出现了委托—代理问题。在任何社会，政治家或政府官员最终都是关心仕途的发展，差别只在于决定仕途的具体机制和制度环境不同而已。就这个意义而言，政府治理的核心是如何将政治家（政府官员）的政治仕途与反映社会需求的一定的标准相联系，最大限度地减少委托代理问题。

在中国，地方政府也难免会受到一些利益集团的影响，但是，在政治锦标赛体制下，这些利益集团或多或少应该对当地经济增长是有利的，至少不会形成长期的破坏。这是因为，如果地方官员的根本利益在于政治晋升，那么一切利益诉求必须与经济增长的要求相兼容，至少不能相抵触，否则地方官员自身的政治利益会受到伤害。必须指出的是，在地方官员与地方利益集团极可能形成各种利益联盟的情况下，政治锦标赛是一种限制政府官员被狭隘的利益集团捕获而导致地区增长迟滞的治理手段。当然，中国的情况可能是走向了另一个极端，政企联盟使得民众迫切关心的许多问题（如环境污染、教育、医疗等民生问题）也被忽略了。

与财政包干制相比，政治锦标赛的一个突出优点是奖励承诺比较可信。
 
由于他们是这种激励制度的成功者，维护其正常运行自然符合他们自身的偏好和既得利益。

政治锦标赛是一种强激励（high-powered incentives）的形式，政府官员的晋升高度依赖于一些可测度的经济指标。但政府的职责如前所述是多维度和多任务的，有些容易测度，有些不容易测度，政治锦标赛等于聚焦于可测度的、与经济绩效相关的“硬指标”，而将那些不容易测度的指标放在“软指标”系列里。根据Holmstrom和Migrom（1991）多任务下的委托—代理理论，如果激励的设计只是基于一些可测度的指标，很容易导致代理人的努力配置扭曲，将精力集中在可测度的任务，而忽略不可测度但同样重要的任务。事实上，中国经济增长面临的许多问题正是这种配置扭曲的结果（第10章将详细讨论）。所以在这种情况下，弱激励形式是一种常见的组织设计，将代理人的报酬与绩效基本脱钩，以谋求代理人对多任务低水平（因激励不足）但较为平衡的努力配置。这就产生了一个重要而有趣的问题：多任务下强激励在企业组织内也不常见，那为什么在中国的政府治理中会采用？
 
对于晋升机会渺茫的人来说，锦标赛体制将失去正向的激励效应。
 
这背后反映了一个多层级的政治锦标赛有效运转的内在张力，即晋升流动性与公平性的内在矛盾。为了使政治锦标赛产生足够的激励效应，让公务员持续感受到仕途希望，官场必须在每一个权力阶梯上保持一定的向上流动性。而做到这一点就必须牺牲公平性，强制让一些人提前成为仕途竞争的牺牲品。

5.5 “官场+市场”模式
与所有其他经济体相比较，中国市场经济最独具特色的方面就是官场竞争与市场竞争的密切互动和高度结合，这个双层市场结构驱动着中国经济的运行。
 
中国市场经济的发展当然需要无数民间企业家的创业与创新精神，市场竞争也时刻催生着民间企业家的涌现。与此同时，在经济转型与发展的过程中，尤其在早期阶段，我们也需要敢于引领制度和政策创新的政治企业家精神。一个地区的经济发展不仅需要地方政府的“亲商”态度与政策，更重要的是，如何利用其资源禀赋和制度条件发展优势产业，吸引人才和投资，克服市场失灵，进行制度和机制创新，提供良好的基础设施、政策环境，最终在地区经济竞争中胜出，这一切需要地方官员的战略眼光和创新思维。
 
“官场+市场”模式恰好催生了这两类企业家精神及其结合：如果说官场竞争可以激发地方官员的政治企业家精神，那么，市场竞争激发的就是旺盛的民间企业家精神。正如在本章第一节所述，官员激励和政府治理是各国的难题，尤其在发展中国家，无能和低效的政府经常成为经济发展的主要杀手。中国地方官员的政治锦标赛通过在政府部门引入竞争机制而创造性给出了中国特色的解决方案。

6.1 “层层加码”现象
地方政府的“自我加压”带来了两个问题，一是中央对省级政府习惯性多承诺不放心，不得不经过几轮协商达成一个可行的目标分解量，以免导致全国性计划落空；二是层层分解和层层加码到了基层政府，节能减排就演变成了“一刀切”式的拉闸限电。

地方政府的层层加码也经常使得国家层面制定的一些规划和计划失去长期性指导意义。

6.2 官员中期排名与地区增长
动态锦标赛与静态锦标赛最大的区别在于，博弈出现在不同的阶段，并且在各个阶段之间会有中期的信息披露（interim information disclosure），即各个选手可以知道自己的中期排名（即上一期的排名），中期排名会对博弈参与人后续的激励和行为产生影响。

6.4 官员年龄与银行信贷
对于接近“退休”年龄的官员来讲，由于年龄过大，即使有非常好的经济绩效，晋升的机会也非常小。因此，我们可以合理地假定此时他们的晋升激励也随之大幅下降。而对那些还没有到“退休”年龄、但也不年轻的官员来说，需要抓住最后的机会，用更加优异的经济绩效来证明自己的能力。对他们而言，一旦错过了本次晋升机会，随着年龄增加，晋升的可能性会进一步减少。由此可见，年龄与地方官员的晋升激励将会呈现倒U形的关系。我们预期，当晋升激励较大时，官员有较强的投资冲动，干预银行信贷决策的动机也很强。

6.5 土地财政与“经营城市”
当1990年中央决定开发浦东的时候，就像以前任何一次设立经济特区一样，只给政策不给钱，中央并没有直接注入多少资金，因此上海需要大量的资金投入改造和建设公共基础设施。

7.3 地方官员的激励与合作：理论及其解释
对于混合竞争来说，只有当合作的净结果不改变地方官员的相对位次时，合作收益才可能实现，否则合作很难发生。
 
如果一个经济区有明显的“龙头老大”，其他邻近地区就愿意与之合作，接受它带来的辐射作用。如果一个经济区“群龙无首”，那么地方官员推动产业整合和区域合作的激励会相对较小，而相互较劲和争当老大的激励会相对较大。这是为什么经济实力越是接近的地区将越难合作的原因。而发达地区与欠发达地区的区域合作则相对更容易一些。
 
省区交界地带的贫困和污染问题本质上是多个行政区的协调与合作失败的问题，这些问题和我们前面讨论的地方保护主义和重复建设问题有着共同的根源，那就是地方官员激励的特殊性质，比如晋升博弈的零和性质和竞争性官员之间收入转移支付和利益补偿的困难，使得跨区行政协调和合作的成本非常之高。

事实上，只要水权或污染权的法律界定是清晰的，一个水权和污染权的交易市场就会内生地出现。在我国浙江就出现了水权交易市场的雏形。这个水权或污染权交易市场的有效运转必须要求不受地方官员的过多干预。

基于我国21世纪初期政府部门电子政务的研究，张维迎、刘鹤（2004）探讨了我国政府部门之间信息一体化的困难。这个问题即使是当今IT技术高度发达、移动互联、物联网时代仍然存在。需要注意的是，互联互通的主要障碍不在于信息技术，因为在很多情况下是“联而不通”，数据库相接，但信息不能交换和共享，而且，如果纯粹是技术原因，就不应该有“纵强”与“横弱”共存的现象。这说明互联互通背后主要是一个激励问题。

7.4 区域“抱团竞争”
如果参与人多于两人，形成多人竞争，那么，就有可能产生某些人形成局部联盟、与另外的竞争对手展开竞争的“抱团竞争”的情况，即我们通常所说的“远交近攻”战略。
 
第一，不管参与人数量如何增加，只要晋升人数是固定的，那么就不存在所有参与人形成一个大联盟的纯合作结果；也就是说，在晋升博弈的条件下，参与人合作覆盖的范围只能是局部性的，不可能是全局性的。第二，即使有局部联盟的存在，不仅在各个局部联盟之间进行竞争，在一个局部联盟之内的参与人之间，竞争关系仍然存在，联盟成员打败了共同的竞争对手之后还必须面临竞争的局面。同处于一个经济圈，即使存在经济圈内部的经济协作和一体化的安排，各个地方官员仍然有自己的利益计算，内部成员之间竞争不可避免。简言之，合作中有竞争，竞争中有合作，竞争是绝对的，而合作只是相对的。
 
中国古代官制长期以来有“官位”和“品位”之分。“官位”是指行政职位，它是非常有限的，不能任意增加（一个县只有一个县令，不能同时有几个县令），而“品位”是官员享受的行政待遇，它可以根据情况灵活调节，不受事前确定的配额限制。作为一种对官员的激励手段，品位可以弥补官位的不足，从而鼓励官员参与官场竞争。即使不能升官，但如果品位提高了也可以补偿晋升努力的成本。从激励机制的设计来看，我认为，品位的出现有助于减弱官位竞争的残酷性及其不利后果。中国现在的行政体制沿袭了古代官品并存的体制，我们经常可以看到一些享受处（局）级待遇的副处（局）长。

8.2 地方政府与国有企业：理论分析
在传统的小农经济的基础上，国家为了实现重化工业化战略，不得不依靠汲取农业领域的剩余，采取人为扭曲的价格体系（如人为压低农产品价格、抬高工业品价格）实现工业化所需的积累。

9.2 “集权—分权”悖论及其解释
行政逐级发包和财政分成使得中央可以保持一个相对较小的政府人员和财政支出规模，同时握有最核心的决策权和监督权。这可以很好地解释中国一方面是一个集权国家，另一方面却一直保持非常低的中央行政人员和财政支出的比例。即便到了21世纪的今天，在面临日益复杂的现代化、市场化、国际化的背景下，中国拥有14亿之众的人口却只有大约3万左右的中央核心公务人员和大约15％的中央财政支出占比。
 
高度集中的人事任命权是行政逐级发包的制度基础，也是整合高度集权与高度分权的一个关键。

9.3 政府层级间的“责任状”和“数目字管理”
晋升激励是中国地方官员治理和政府治理的主线，一切重要事务，不管经济事务还是社会事务，到了非治理不可的地步，中央就会把它的治理状况纳入地方政府的绩效考核范围，与政治晋升挂钩，然后层层把任务分解、落实，以此寻求突破口和解决之道。 关于如何评价“责任状”和数目字管理的有效性，我们必须把这个问题放在政治锦标赛的视野里进行思考。什么事务适合通过晋升竞争去解决？什么事务不适合？作为短期的治理目标，这种方式也许可以立竿见影，但只是依赖行政晋升激励作为指挥棒，不能成为“灵丹妙药”，它会抑制其他制度的建设和运行，如产权保护和司法制度的完善，而且行政激励也会干扰市场的正常有序的运行。

9.4 中国经济增长的政治经济学
党的十一届三中全会以来的改革开放政策最大限度地激发和增强了中国传统行政体制中的积极因素，把地方政府从计划体制的束缚下解放出来，通过“官场+市场”模式，在相当程度上实现了官员竞争、市场竞争与地区增长之间的激励兼容，政治企业家精神和民间企业家精神的正向交互，各级地方政府成为中国改革开放和高速经济增长的重要推动者和发动机。
 
中国地方官员的治理的核心要素是地方分权、逐级发包、财政分成、晋升竞争四个方面。

9.5 国家治理能力的强与弱
从经济学的观点看，一个组织的剩余索取权（如对利润或净收益的占有权）与剩余控制权（即契约或规章设定的权力之外的控制权）通常同时分配给一个主体，拥有剩余控制权的人或机构（如公司的董事会）一般也同时拥有剩余索取权，以保证权力配置的效率。赋予地方官员更多的处理行政事务的自由裁量权或剩余控制权应该同时给地方官员配备控制财政剩余的权力。这种情况接近于我们经常说的“责、权、利相统一”的原则。

10.1 问题与挑战
这些问题在本质上均与政府的职能缺位有关，是属地化的行政发包制、政治锦标赛模式与市场化进程、人们日益增长的“公正公平”的诉求之间的内在冲突，因而可以理解为中国传统政府治理体制所面临的深层次问题。

10.2 政府治理的转型
如果说绿色GDP和引入民众满意度还是沿着如何寻找更为科学合理的绩效考核指标、完善政治锦标赛模式的基本思路，那么党内民主和差额选举将代表一种跳出传统政治锦标赛模式的新思路，让广大党员和群众逐渐成为政府代理人的最终委托人。
 
在传统经济体制下，区域冲突、局部危机难以演变成系统性和全国性动荡，属地发包使得矛盾就地解决，全国性危机也可以分散化处理，分而治之，遏制统治风险的蔓延和放大。经济的一体化、全球化和信息技术的发展使得一些局部的经济社会失序和冲突很容易被放大，对各级政府造成巨大压力，甚至演变成全局性和系统性的统治风险，这是属地化行政发包制难以应对的治理局面。其次，随着收入水平的提高和现代化不断推进，公民的参政意识、权利意识、问责意识都在不断增强，对政府提供公共服务的能力和质量提出了越来越高的要求。这些都导致中央必须强化对一些重大的、造成全局性影响的经济社会问题的控制力。

附录：政府内部的激励与治理理论
根据 Shepsle（1991），可信承诺可以分为两类，即“动机意义上的可信承诺”和“强制意义上的可信承诺”，前者指的是符合参与人激励相容约束，可以被自我实施的承诺；而后者指的通过外在约束或压力保证的承诺。  “动机意义上的可信承诺”大体上相当于博弈论里的“声誉机制”，即在一个无限期的重复博弈中，当事人考虑到自己的声誉对未来收益的影响，会自觉地信守自己事前的承诺。
 
“强制意义上的可信承诺”则主要通过以下方式来保证： 
第一种方式是信息的分散化。
第二种方式是引入竞争。一般来说，如果契约的一方是垄断者，那么他很有可能违背承诺，这是因为契约的另一方根本没有其他选择。而如果引入竞争，使得原来别无选择的一方有“用脚投票”的权利，那么，一方在事前的承诺就会可靠得多。例如，Ronald和Sekkat（2000）在分析棘轮效应的时候发现，在社会主义制度环境下，“棘轮效应”广泛存在，而当经济转型开始后，这种现象就明显减少了。他们认为，这是由于经济转型带来的私有部门的竞争。在有了私有部门的竞争后，市场对经理人员的竞争会使政府部门自愿地对自己的激励方案做出可信的承诺。于是承诺问题就通过来自私有部门的竞争、引入经理人市场而解决了。
第三种是权力的分散化。如果契约的双方中有一方拥有另一方难以有效制衡的权力，那么它就有可能为改进自身利益而利用这种权力任意改变契约的内容，从而使得其事前的承诺变得不可置信；相反，当这种权力变得分散、容易被制约时，其承诺的可信程度就会上升。
第四种是资源的分散化。当委托人掌握的资源远远不足以救助处于困境中的代理人时，他关于不救助的事前承诺就可以置信了。