第二章 国家构建与制度框架的起源

     非直接统治型的国家结构是前现代国家缺乏能力的结果。前现代国家没有能力克服政治权力运筹中固有的一种基本结构性困境，即前现代的政治单位是由集中的军事力量创造的，但是统治被征服的人民需要分散政治权力。此外，每征服一个地区，国家的边界就将向前推进一步，并与潜在的竞争对手所控制的区域相对抗，这迫使征服者不断地扩张自己的领地。因此，统治者经常征服广阔的区域，其范围太大以至于他们难以有效地进行管理。军队的直接统治只有在核心的地区才可能。官僚可以被分派到各地，但这也意味着分散了有限的政治资源。国家机构掌握的权力有限，这限制了它们迫使地方服从的能力。此外，由于组织因素限制了国家对分散的机构的监督能力，所以永远都存在着这样的危险，即军队和官僚机构的官员被地方社会吸纳、追求自身的利益，并且不再是有效的统治机构。
     直接统治的这些结构性障碍迫使中央的国家精英与城市和农村精英合作，包括地方贵族、大地主、部落领袖、行会领导、宗教权贵等，以此确保政治控制和施展权威。韦伯对于世袭制和封建领地模式的重要划分并未掩盖这点。韦伯强调，“世袭的统治者并不敢总是摧毁自治的地方世袭权力······如果统治者想要消灭自治的土地贵族（honoratiores),他必须拥有自己的管理组织能够取代它们，并且对当地的人口拥有几乎相同的权威”。但是很少有统治者拥有这样的管理机构，能够不只是短暂地取代统治者的地方盟友。
中央集权、改土归流、羁糜政策……中国有不同于欧洲和远东的方式。
    在非直接统治型国家，地方精英执行了很多与主权国家相关的职能。从收税到征兵，从制造货币到仲裁纠纷。地方精英能够执行这些能是因为他们享有对社会经济资源的自主控制权。但是这种控制不仅给于了他们控制地方人口的权力也给了他们对抗国家的实力，使得国
家机构必须与地方精英就合作的条件进行谈判，尤其是对如何分配从地方生产中汲取的剩余。国家的建构者不懈地扩张他们的权威并将其制度化，但是他们直到近代才暂时地摆脱作为其代理人的地方精英。
       在直接统治型的现代国家中，各种各样的制度将中央的公共权威与社会和经济联系起来。相对于现代的直接统治型国家而言，非直接统治型国家对地方精英的结构性依赖阻碍了这些制度网络的形成与进一步扩展。此外，非直接统治型国家中的政治通常局限于“治理统治阶
级内部和主要城市中心内部的矛盾”，相应地，非直接统治型国家向领地内的人口提供的公共物品非常有限，而这些人口大多居住在乡村。蒂利（Tilly)注意到，久而久之在仲裁纠纷、控制生产和分配经济商品等方面，国家的干预从“微不足道发展为举足轻重”，但是对于大多数欧洲国家的构建而言，筹备和发动战争的军事行为占据了主导地位。发动战争被视为民族主义崛起中唯一的公共物品。
     这里提供的框架以一个基本的区分为中心，即要么国家建构者先与精英谈判，只有在直接统治制度化后，他们才与平民阶层谈判，要么是他们与平民阶层谈判的同时将国家转变为直接统治。与直接统治相关的制度和政策在这两种情况下是不同的。例如马丁·谢夫特（Martin Shefter)认为，法律—理性的管理结构只有在国家官僚机构内部建立统一的原则先于吸纳平民的情况下才可能产生。如果吸纳平民的发生先于或与国家管理体系的发展或扩展同时发生，那么这个体系就可能建立在任人唯亲的基础上。
因为吸纳平民的过程没有甄选擢升的标准，只能依赖于亲缘关系。就是费孝通所说的圈层关系。
相对于大多数非欧洲世界的地区而言，这些国家都是高度制度化的。本迪克斯认为，“市场经济的发展和选举权的逐渐扩大都促进了利益集团和政党的产生，后两者动员人们展开集体行动……另一方面，在公共权威领域，获得官方职位的机会逐渐地与亲属关系、财产利益以及继承的特权分离开。因此，立法、司法和行政层面的决策开始服从非个人的规则并且获得了一定程度的自由，独立于社会中滋生的利益群体”。此外，直接统治型国家的制度限制了吸纳平民而且影响了社会运动和政党的目标与战略，并尽可能地限制着吸纳对国家结构的影响。欧洲平民的政治吸纳确实扰乱了旧的政治模式，其影响留在了国家的制度中。然而，在此之前，欧洲的直接统治型国家已经获得了很多的特性和特征，如法律一理性的行政结构、广泛的行政和监督能力、汲取国内资源的有效机制，这些特征持续到了大众政治的时代。
费孝通说明了东方和西方结构的不同，言其然却未言其所以然。这个角度可以视作某一种「所以然」。在明末，中国也获得了直接统治型国家的特性和特征，这些特性和特征直到清末依然是存在的，后来却被完全摧毁。
事实上，吸纳平民的行为本身使国家直接地接触到它的广大人口。扮演中间角色的贵族很快就被搁置一边，但是用来取代他们的行政制度和公共政策却还没有出现。这些制度的建立发生在大众政治出现的时期。国家的建构者必须同时完成两项任务，而不是依次进行。这两项任务是：建立维持直接统治型国家所需的行政机构和管理大规模的平民政治。
     因此我们能够找到国家构建的两种大概的路径：（1)一种是吸纳平民发生在国家从非直接统治向直接统治转型之后，如大多数西欧国家、明治维新时期的日本以及第六章中展示的韩国；（2)另一种是吸纳平民与这一转型大致同时发生，如在大多数后殖民地区。
    威廉·莱克（William Riker)在他对联盟形成的经典研究中提出了“规模原理”（size principle),这是对于另一条更宽泛的公理的有趣应用。这个公理就是行为者会把实现目标的成本最小化。莱克这样写道，“如果社会状况与存在转移支付的多人零和博弈类似，那么参与者建立的联盟规模就是他们认为能够确保胜利的大小，不会更大”。这个原理不仅适用于选举和立法机构中的联盟，而且适用于国家构建的联盟。对于前者而言胜利的联盟规模是由固定的规则决定的，而后者则显得更残酷。吸纳平民使平民运动者获得了力量，他们能够提出有约束力的要求来改变既有的政治经济制度。因此，精英更偏好垄断的政治权力及其授予的特权。只要有可能，他们都会抢在吸纳平民之前行动。默认的最小联盟只包含精英而完全排斥下层阶级。但是，精英不合明显地提高了政治精英的折现率，迫使他们优先考虑短期政治生存的需求而牺牲未来对宝贵资源无可争议的控制权。因此，根据莱克的原理，我们能够得出这样的论点，即激烈的精英冲突是吸纳平民的必要条件。
William Harrison Riker：二十世纪美国最重要的政治经济学者之一（但是却没有百度百科词条）创立了「实证政治学」（positive political theory）和「罗彻斯特学派」（Rochester School）
激烈的精英冲突是吸纳平民的必要条件，反之，阶级固化的情况说明精英的冲突极低。联盟已经达到了他们认为能够确保胜利的大小。但这并不是一个好消息，理由见下段。
    从19世纪末直到“二战”后，精英冲突的三种来源削弱了精英的统一并且不断地刺激了更深刻的精英冲突和分化。第一，经济活动不断地倾向全国和国际市场，这种趋势导致了对国家经济干预的需求不断增加。国家精英不断地回应这些需求，他们认识到，供应公共物品来促进经济发展会带来财政收入的增长并且会增强国家的实力。然而国家行为的增多必然会要求建立新的国家机构和征收新税种，这又会导致激烈的分配冲突。反过来，国家权威的逐渐扩张激发了国家官员和地方精英之间的政治冲突。第二，农业精英与新兴的工业家之间在国家政策上的冲突开始成为国家政治中的一个原则性问题，这开启了在很多问题上的分歧，如国家未来的经济是以农业为基础还是以工业为基础，是以参与全球市场为基础还是以内向型战略为基础。更普遍的是，精英在经济现代化的各种观点上也已经产生了分歧。精英将这种冲突视为零和博弈，这种认识加剧了冲突的强度，使得平民动员变得更合适甚至显得更好。最后，在如何处理日益自信的平民阶层中，精英也发生了分裂。后者已经无法再通过传统的庇护关系（patron-client）进行控制，因为与全球经济的融合、城市化、生产模式的转变以及普遍的贫困已经打乱了这种传统的关系。
国家与资产阶级的协议将不仅取决于后者的相对实力，而且取决于国家与无产阶级之间的协议。相同地，国家与无产阶级的协议将取决于它对资产阶级的承诺。任何一个群体，现在都会获得某些收益或做出某些妥协，如果它们是国家的唯一谈判伙伴就不会出现这种情况，因为对工人、农民或这两者承诺的多数收益都会将成本强加给资产阶级，而资产阶级最终必须在这些成本上获得补偿。
当对农民、工人或者两者的转移支付极大地提高了工业家的要素成本时，转移支付的水平就是高水平，反之为低水平。低水平的转移支付在本书的讨论范畴内是优于高水平的。
     接下来的部分会探讨建立跨阶级联盟的制度结果。高水平的转移支付使国家具有下面这些制度属性：（1)将国家与社会联系起来的政治关系是以支持一庇护主义（constituency clientelism)为基础的；（2)因政治化而受外界支配的官僚系统；（3)分配性的财政政策；（4)国家经济干预的模式是出于维持政治忠诚的需要，即保护支持者不受市场变化的影响，而不是出于经济发展最大化的目的。
    相对于国家与下层阶级之间的关系而言，国家与商业集团－－既包括工业家也包括商人——之间的关系更复杂，并且往往反映了更传统的庇护主义关系的模式，原因有两个。第一，在后工业化国家，只有小部分商人拥有进行大规模商业活动所必需的技能和资源：因此这些
商人的重要性也足以使他们能够与国家或政治精英建立个人关系。第二，国家能够向这些商人提供的很多服务是私人性的而不是公共性的。比如，我们可以看看关税与进口配额之间的区别。只要关税提高了进口商品的价格，同时为国内的所有生产商创造出一个现成的市场，那么它就是一种公共物品。然而，配额在某种程度上则是一种私有物品：只有获准进口有限数量的商品的商人或获得许可进口机械的工业家才直接地受惠于某种配额。因此，配额、进口许可、外汇准入、政府合同以及
其他的私有物品能够被用于建立精英成员与大商人之间庇护主义的私人关系。所以，国家－商业集团的关系将支持一庇护主义与个体化的庇护主义关系结合起来。
    庇护关系是非直接统治型国家的特征。在高度复杂的庇护主义体系中，庇护者一受庇护者之间扩展的关系链条在国家层面会合，而国家的资源则被政治经纪人有效地利用。这种体系必然是因为平民被逐渐地纳入了寡头精英主导的集权的体系，在这种体系中，冲突来源于派系争夺权力的斗争，而不是纲领上的分歧。庇护主义的体系必然会削弱横向的组织和团结，进而通过控制参与的扩展来有效地保护精英的特权。相反，支持-庇护主义创造了横向组织，尽管是在国家的控制之下。由于国家提供的物品具有特定的阶级属性，它可能会利用阶级意识，尽管不一定是以阶级为基础的集体行动。
「关税」可以说是「公共物品」，而配额和准入是「庇护主义的私人关系」。中国最明显的国家-商业集团的个体庇护主义关系——内娱。
    支持一庇护主义显然是由于激烈的精英冲突导致了政治参与的迅速扩大。当反寡头运动建构直接统治型国家时，支持一庇护主义是可用于国家一社会关系制度化的唯一手段，因为能够履行中介功能的调解者被有意识地剥夺了政治和经济权力。有产精英可能会纳入很多中介体系的因素，但是他们也会有动机将支持一庇护主义制度化，并将其作为一种手段，提前应对以前自治的国家精英在将来会给他们的统治带来的挑战。简言之，当非直接统治型国家中的精英影响平民吸纳与直接统治型国家的转型时，他们会控制政治参与，同时也通过高水平的转移支付培养平民基础。相反，相对有凝聚力的精英则不需要吸纳平民基础，他们可以更依赖对社会组织的镇压和控制而不必提供物质激励。
    为了能够制订和执行长期的发展计划，官僚机构必须拥有一定的组织资源、这包括：择优录取和升迁的管理规则，以确保这个机构配备的工作人员具备所需的才能；团队的统一性与地位，以确保个人能够在实现组织的目标中找到个人目标；以及与压力集团的隔离，确保去政治化的政策制定。彼得·埃文斯（Peter Evans)增加了一点，即官僚必须既与社会隔离又嵌入社会网络中，以确保获得足够的信息流和建立官僚一企业家在联合项目中合作所需的信任。
只有满足以上三个条件的官僚机构，才能制订和执行长期的发展计划。相反，受到外界支配、任人唯亲、与压力集团融合的官僚机构，还是会优先考虑短期政治生存的需求。
     相反地，低水平的转移支付降低了政治领导者将决策政治化的强大动机，因而它是发展型国家的必要非充分条件。只有当政治领导层对择优和技术官僚体制的需要大于它需要将公务部门作为一种庇护来源去赢得大众支持时，只有当政治家不必害怕独立的官僚机构执行的
发展项目会与用直接的物质利益换取大众支持的逻辑相冲突时，官僚的独立性才会产生。一般来说，这意味着政治家一官僚联盟必须在平民动员之前就存在，而且这两个群体必须在两点上达成一致，即动员平民支持的需求和平民动员发生的条件。
为了获得和维持下层阶级的忠诚，镇压与提供精神/物质激励是争取合作的两种方式。在革命性较弱的社会中，物质激励必然会取代意识形态的吸引，但是这将伴随对政治参与的控制。