第一章 地方政府的权利与事务 第四节 激励相容

如果一方想做的事，另一方既有意愿也有能力做好，就叫激励相容。本节讨论上下级间的激励相容。
上级政府想做的事主要有两种，一种比较具体，规则和流程相对明确，成果也比较容易衡量和评价。另一种比较抽象和宽泛，上级往往只有大致目标，需要下级发挥主动性和创造性调动资源去完成。对于这两类事务，事权划分是不同的。
垂直管理
什么部门适合垂直管理？
专业性强、标准化程度高的部门，因为这样的部门具体而明确的事务更多。比如海关，主要受上级海关的垂直领导，所在地政府的影响很小。
这种权力划分符合激励相容原则，因为部门人员的工作内容、绩效、升迁和福利均来自系统内部的上级。
什么部门不能完全实行垂直管理？
有些部门的工作内容与地方经济密不可分，很多工作需要本地配合，如果完全实行垂直管理可能会有问题。比如工商局，工商工作与所在地区密不可分，但因为垂直管理，当地政府对工商系统的监督和约束都没有力度。2008年震动全国的“毒奶粉”事件，就与当时完全的垂直管理制度相关。
比如工商局，在1999年的改革中，“人财物”收归省级工商部门统管，初衷是为了减少地方政府对工商部门的干扰，打破地方保护，促进统一市场形成。但随着市场经济的蓬勃发展和多元化，工商局的行政手段的效力一直在减弱，而垂直管理带来的激励不相容问题也越来越严重。工商工作与所在地区密不可分，但因为垂直管理，当地政府对工商系统的监督和约束都没有力度。在一系列事故尤其是2008年震动全国的“毒奶粉”事件之后，2011年中央再次改革，恢复省级以下工商部门的地方政府分级管理体制，经费和编制由地方负担，干部升迁改为地方与上级工商部门双重管理，以地方管理为主。(30)2018年机构改革后，工商局并入市场监督管理局，由地方政府分级管理。
不能完全实行垂直管理的部门很多时候会面临双重领导，那么关于激励机制就会有如下问题：到底谁是主要领导？工作应该向谁负责？面对这种情况，最起码应该保证，评价和奖惩工作业绩的上级，能决定工作内容的上级，受下级工作影响最大的上级，尽量是同一上级。
当上下级有冲突时怎么办？
有时上下级之间激励不相容，会导致政策推行不力。比如环保问题，上级重视环境质量，下级担心环保影响经济发展。就环保这个例子来说，中央通过技术手段和调整部门管理体制来解决环保问题。技术手段是指国家环保局将一些重污企业纳入重点监控名单，这些企业必须安装一套自动监测排污系统，数据直接传送到国家环保监控网络，以此来加强监管、降低污染。调整部门管理体制是指中央对环保部门的权力上收。
2007年，国家环保总局把一些重污染企业纳入国家重点监控企业名单，包括3115家废水排放企业，3592家废气排放企业，以及658家污水处理厂。这些企业都要安装一套系统，自动记录实时排放数据并直接传送到国家环保监控网络。这套技术系统限制了数据造假，加强了监管效果，大幅降低了污染，但没有从根本上改变环保管理体制，日常执法依然由地方环保部门负责。(32)随着中央越来越重视环保，跨地区协调的工作也越来越多，环保部门的权力也开始上收。2016年，省级以下环保机构调整为以省环保厅垂直领导为主，所在地政府的影响大大降低。这次调整吸取了工商行政管理体制改革中的一些教训。比如在工商部门垂直领导时期，不仅市级领导干部由省里负责，市级以下的领导也基本由省里负责，这就不利于市县上下级的沟通和制约。所以在环保体制改革中，县环保局调整为市局的派出分局，由市局直接管理，领导班子也由市局任免。(33)
地方管理
什么样的工作适合交给地方管理？
对于更宏观的工作，比如发展经济，涉及方方面面，需要地方调动各种资源。激励相容原则要求给地方放权。
如何放权？
不仅要让地方负责，也要与地方分享发展成果；不仅要能激励地方努力做好，还要能约束地方不要搞砸，也不要努力过头。
地方的权利和责任？
我国事权划分的一大特点是“属地管理”：一个地区谁主管谁负责，以行政区划为权责边界。属地管理的好处是兼顾公共服务边界问题和信息优势问题，同时也给了地方政府很大的权力，有利于调动其积极性。
如何约束地方权力？
制度化。制度建设主要包括三个方面：行政体制改革（比如前面提到的工商和环保部门改革）、法制建设和财政体制改革。财政体制的重要性在于明确了收入和支出的划分，也就约束了谁能调用多少资源，不能花过头的钱，也不能随意借债，让预算约束“硬”起来。
外部竞争。如果生产要素（人、财、物）自由流动，“用脚投票”，做得不好的地方就无法吸引资金和人才。
事权划分三原则总结
第二至第四小节讨论了事权划分的三大原则：公共服务的规模经济、信息复杂性和激励相容。
三大原则的共同主题是处理不同群体的利益差别与冲突。从公共服务覆盖范围角度看，不同人对公共服务的评价不同，享受该服务的代价不同，所以要划分不同的行政区域。从信息复杂性角度看，掌握不同信息的人，看法和判断不同，要把决策权交给占据信息优势的一方。从激励相容角度看，上下级的目标和能力不同，所以要设立有效的机制去激励下级完成上级的目标。
三个原则可以帮助我们理解目前事权改革的方向。
2013年，党的十八届三中全会通过了《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，其中对事权改革方向的阐述就非常符合这些原则：“适度加强中央事权和支出责任，国防、外交、国家安全、关系全国统一市场规则和管理等作为中央事权；部分社会保障、跨区域重大项目建设维护等作为中央和地方共同事权，逐步理顺事权关系；区域性公共服务作为地方事权。”(34)
2016年，《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》发布，将十八届三中全会的决定进一步细化，从中可以更清楚地看到本章讨论的三大原则：“要逐步将国防、外交、国家安全、出入境管理、国防公路、国界河湖治理、全国性重大传染病防治、全国性大通道、全国性战略性自然资源使用和保护等基本公共服务确定或上划为中央的财政事权……要逐步将社会治安、市政交通、农村公路、城乡社区事务等受益范围地域性强、信息较为复杂且主要与当地居民密切相关的基本公共服务确定为地方的财政事权……要逐步将义务教育、高等教育、科技研发、公共文化、基本养老保险、基本医疗和公共卫生、城乡居民基本医疗保险、就业、粮食安全、跨省（区、市）重大基础设施项目建设和环境保护与治理等体现中央战略意图、跨省（区、市）且具有地域管理信息优势的基本公共服务确定为中央与地方共同财政事权，并明确各承担主体的职责。”
事权划分现存不足：
1.国际界河（主要在东北和西南）和海域的管理与治理目前仍主要由地方负责（涉及国防和国家安全的事务，原则上都应该主要或完全由中央负责）
2.养老和医疗保险目前的管理相当碎片化（这两项事务对形成全国统一的劳动力市场非常重要，应由中央为主管辖）
3.对于本该属于地方的事权，如何从制度上限制中央过度介入，真正理顺事权关系，也需要进一步改革。
（排版版：https://github.com/ArkTicketTech/ReadingEveryday/blob/main/reading%20notes/2022/12/3/echo3582.md）