第二章 食品部门：价格政策的政治动因

    要求低成本食品的政治压力有两个主要来源。其一当然是城市工人，其二是那些雇主，当他们的工人面对高成本的食品时，他们就不得不支付更高的工资。由于各种政治原因，非洲各国政府必须安抚城市的工人，但作为主要的雇主和工业的倡导者，政府与那些支付工资的人具有共同的利益。为了安抚消费者并同时追求自身的利益，政府就联合工人和工业企业一起寻求低成本的食品。
       非洲各国政府可以通过多种方式来应对提高实际收入的要求。但它们所作的选择受到下述事实的重大影响，即它们也要支付工资。除了要给公务员和官员们发工资外，在大多数情况下，政府也必须给港口，码头、铁路以及国家交通运输系统的工作人员支付工资。通过建立新型工业企业或者将现有的工业企业国有化，政府成
了企业所有者。政府还与私人投资者结成伙伴关系，从而成了大型企业的所有者。而且，由于急需获得进一步投资所需的资金，许多政府还力图保持一个对外国投资者具有吸引力的环境。基于所有这些原因，非洲各国政府都倾向于抵制提高工资的要求；它们正寻求其他可能的解决方案。
    当然，对于政治领导人来说，其中一个可行的策略是尝试降低那些寻求增进城市工人经济利益的组织的效率。他们所使用的一种策略是笼络：挑选工会官员到政府机构任职，让他们进入国有公司的董事会以政党的中央委员会：并且为他们提供奢侈的办公大楼以及其他特权；同时提供强制性的会费代扣和其他措施为工会运动的组织利益服务。另一种可能的策略是向工会施加压力。通过禁止罢工、监禁劳工领袖，以及解散工会或者迫使他们并入经政府批准的芳工运动，政治领导人削弱了支持城市消费者利益的有组织的劳工力量。
当政府无法通过笼络或镇压，那就降低生活成本来安抚城市的利益群体。
    因此，农业政策是衍生出来的。它被设计用于解决政治问题，而产生这些问题的直接原因在农业部门之外。价格政策源于城市利益群休与政府之间的斗争；而在斗争的政治和解中，正是农村生产者承担了损失，他们承受了旨在降低食品价格的政策所带来的负担。非洲各国政府试图通过两种主要的方式来直接改变食品价格：一是通过操纵贸易政策，二是通过政府控制的市场营销机构的运作。
为了便于某些商品的进口，它们将本国货币升值，使其超过自由市场条件下所允许的水平。结果，各国政府降低了国内的食品价格。它们为此维持着一种被高估的汇率，而没有采用保护性关税，以此来补偿该政策所造成的外国食品供应商感知价格（perceived price）的降低。它们也为此在国内价格超过世界价格时允许食品的进口，而在情况相反时禁止国内食品的出口。
    对政府来说，降低价格的另一种可能的办法是直接干预粮食市场。按照类似向出口农作物生产者实施的政策，一些国家的政府通过食品市场营销委员会的形式建立了合法的买主独家垄断局面。这些机构以官方规定的价格收购农产品，再通过价格管制渠道在城镇出售粮食。
    为了维持低消费者价格，市场营销委员会尝试增加城市的食品供给。它们为此从国外进口食品并在城市的市场上分发。政府支持的食品进口已经成了非洲农业领域中的常见特征：在种植季节开始而国内粮食储备减少时，非洲各国政府进入世界市场购买粮食。通过进口粮食，市场营销机构实际上是与当地农民竞争供应城市市场，从而降低了农产品的价格（参见萨赫勒俱乐部（Club du Sahel）的讨论，pp.40ff）。
       市场营销委员会也试图通过压低支付给农民的收购价格来降低粮食价格。例如在坦桑尼亚，1971年至1976年，政府提供的收购价仅是世界市场价格的五分之一到二分之一（Tanzania l977c，Table2.4）。
    这些机构存在的一个主要后果是非洲农村市场上农民和官僚之间连续不断的冲突。农民们运用市场提供的各种经济上可行的方法，努力避免官方政策的不利影响。官僚们则设法按照国家愿意支付鞋蕉价格耀取农民的产品。另一种后果更加微妙。在官方政策的层面上，农民与官僚的利益是相互冲突的，而在非官方的实际活动中，考虑到官方政策造成的激励结构，二者的利益往往又是一致的。说穿了就是，这些政策通过腐败使双方都获益。官僚可以提供保护，使农民免受其所执行的政策的影响：为了其中自己的一部分利益，官僚可以帮助农民逃避政府对市场的控制。而农民不是直接抨击政府的政策，他更好的策略是力求成为政策的例外；通过行贿他可以做到这一点。在政府于预市场造成的冲突模式中，官僚和农民之间的这种调和成了非洲各国政府引导个人遵从政策的一个重要手段，但这些政策却不利于社会总体。
此外，虽然通常的保护模式可能会偏袒消费者，但保护措施的实际执行却可能将收入从消费者手中转给精英阶层的官员。例如，在肯尼亚，政府为了保持国内的低价而禁止某些食品的出口。尽管如此，实际上普遍采用的还是世界市场价格。这些产品从当地市场上消失了，事情很快就清楚了，农产品管理当局的行政人员与边防官员合伙，将这些产品走私到更为有利可图的世界市场（例如，可参见Weekly Review，February 9，l979）。