7 行政发包与晋升竞争（下）传统地方政府治理的弊端&土地财政运作模式&腐败根源于行政体制

7.5 传统地方政府治理的弱点
（1）对于企业和居民的产权保护和契约实施方面，中国目前是以地方官员为主导的行政保护代替司法保护，难免会发生侵权现象；
（2）在政府职能转变方面，政府一直在当地经济中出于强势干预地位， 经常出现职能越位问题，混淆运动员和裁判的身份。
除此之外，还有三大弊端：①地方政府的软预算约束问题；②地方官员的公权私用和腐败问题；③司法地方保护注意问题。
这些问题都与我国当前地方官员激励与治理机制密切相关，反映出我国传统行政治理特有的弱点。
一、地方政府的软预算约束问题
地方政府作为一级承包人，其行政责任约束是硬的，如果没有完成上级交办的事务，或在职责范围内出现重大失职行为，或在促进地方经济方面缺乏政绩，地方领导必须负主要责任，接受惩罚。但是，在财政责任上面面临的约束是软的，如果出现财政赤字和债务，其个人不负责任，通常也不会面临重大处罚。中央或上级政府更不会允许出现重大财政赤字的地方政府破产。地方官员的财政激励是“负盈不负亏”。
♣清朝雍正皇帝要求财政出现亏空的地方大员用个人资产填补赤字。
1997年银行实现大区制之前，地方政府可以直接影响银行贷款，之后，地方政府只能转向城市商业银行货农村合作基金会等地方金融机构。这些影响融资的渠道称为地方政府实现其政治经济目标的重要手段。地方官员为保证政治锦标赛优胜，不惜为国有民营企业大量注资或担保贷款，助其扩张，造成企业面临严重的软预算约束问题。巨额借债最终将有中央和上级政府埋单。
从地方政府的角度看，四大国有商业银行产权属于国家，从那里获得的贷款和从中央争取到资金一样。至于银行贷款变坏账，则是银行自己的问题，与地方政府无关。
【土地财政运作的基本模式】地方政府通过各种手段征用土地，形成土地储备，然后通过招、拍、挂出让。在这个过程中，地方政府成立各种政策性投资公司，以手中土地为抵押向银行贷款，进行城市基础设施改造或旧城改造，改善城市居住和投资环境。房价越高，土地价值越高，政府从土地出让、建筑业和房地产业等方面获得的财政收入就越高，由此形成以银行为中介的地方政府与房地产商的利益共生关系。
虽然中国的行政体制赋予了上级政府“责任下移、财力上移”的“特权”，但下级政府手中也有“弱者的武器”——借债和透支。
二、地方官员的公权私用和腐败问题
地方官员腐败源于以下三个方面的结构性原因：
①【行政权力的垂直监督——行政逐级发包】地方官员手中的权力所受的监督和制约非常有限，政府行为经常忽略行政程序和法律约束，透明性和问责性差。不受监督和制约的权力一定产生腐败。
②【地方政府权力的全能性——行政主发包】作为行政发包的结果，地方政府拥有了全能的职责，负责行政、经济、社会等全面事务，巨大的正式和非正式行政权力直接支配了经济领域诸多关键性资源，如税收政策、融资贷款、行政审批、工程招标等，这必然引起企业的寻租行为，滋生官员腐败。另一方面，政府官员手中的权力很容易变成对企业的合法伤害权，成为政府官员索贿的基础。
③【权力高度集中于地方首脑——“谁主管，谁负责”原则】中国行政部门的权力高度集中于“一把手”，而“一把手”的权力是最难监督和制约的。
【突出现象】
A官商勾结、贪污受贿案中，“一把手”腐败案件占比很高，涉案金额也较高。
B以“一把手”为核心的“窝案”，“串案”比例较高，经常牵出所辖地区和单位的集体腐败案件。
C“一把手”的“用人腐败”近年来呈现递增之势。“跑官卖官”现象成风。
官员腐败与传统的行政体制相伴生，要根治这个问题必须对传统的行政体制进行改革。
三、司法地方保护注意问题
地方保护主义倾向发生在案件的受理、审理和执行三个环节上。
受理：明知道本地当事人会败诉的案件，以各种理由阻碍立案；
审理：审判机关在办案过程中，利用权力故意背离案件事实或规避法律规定，偏袒当地当事人，故意拖延时间等；
执行：凡是跨区域的案件委托外地法院执行的，一般都很难执洁。
有的地方政府甚至规定本地法院不能受理本地欠外地债款的案件，也不能协助外地法院执行本地财产。
地方政府对法院依法审判的干预有几个特点：
①越往基层，受到的干扰越大；
②涉及企业的案件，经济管理部门的干预较大；
③以监督司法的名义干预司法的现象增多。
【造成地方保护主义的原因】为了降低中央监督和决策的成本，逐级发包制塑造了一个全能型的地方政府，司法审判权也被打包给了地方各级政府。司法连同行政权力具有严格的属地化特性。不仅人事上，经费方面司法系统也高度依赖于地方政府。为属地的利益服务、司法地方化的倾向是属地行政发包制的必然结果。
本地区内司法权和行政权的分离；跨地区的司法审理与法院属地利益的分离。
【解决方案】
美国经验值得借鉴：实行双层司法体制，州司法体系和联邦司法体系并存，各司其职。地方一级，州财政给予地方司法财力支持，联邦司法独立于各州司法体系之外，联邦法官均由总统直接任命，完全不受州政府影响。
地方一级的司法体系之裁决本地纠纷，跨省的则由中央一层的司法机构处理。可以借鉴人民银行跨省的大区分形的改革经验。省内可以参照质检、土地管理的管理体制，实行省内垂直管理，省以下的地方法院检察院人员和经费由省政府提供。