第二章 政治现代化：美国与欧洲之比较

    相形之下，在美国，主权被分割，权力分立而各种功能则寓于众多不同的机构之中。这并非18世纪盛行的分权（即功能）的理论使然，二者甚不相干。真正将立法、行政和司法功能授予分立的机构就会给一个机构以立法功能的垄断权，这样就会集中权力。在某种程度这是洛克所希望的，更是杰斐逊（Jefferson）所希望的。分权思想当然也能在孟德斯鸠（Montesguieu）的学说中找到，但是孟德斯鸠认识到，功能的严格划分会导致权力的不平等。他认为：“司法权从某种程度上说几乎等于零。”结果，为了能够真正分权，孟德斯鸠将立法功能划分给三个代表三种传统领域的不同机构之中。如同在都铎时代的英国一样，在美国的实践上，不仅权力因立法职能的分割而被分立，而且其他功能也由几个机构共同承担，这样便创立了一个均权的“制衡”制度。正如诺伊施塔特所说：“1787年制宪会议原打算建立一个分权〔即分职）的政府，其实不然。毋宁说，它建立了一个由各个独立机构分享权力〔职能）的政府。39这样，当欧洲进行政治机构职能分离和权力集中之时，美国却使职能的混合和权力的分割永久化了。

由两院和行政首脑分担立法功能，给当代美国立法程序打上了鲜明的都铎时代的烙印。正如罗斯所指出的，在伊丽莎白时代的英国，“王室与国会之间的关系更像美国总统与国会之间的关系，而不像今天英国王室和议会之间的关系。都铎时代的君主必须胁迫、哄骗、劝说下院制定他们所希求的法律。他们每每遇到强悍不羁的国会，它硬要推行国王所不希望的措施，辩论国王想回避的问题。当然，总的来说，国王的主要要求是经费的“立法计划”，一般能被通过。但有时下议院却不买账，这时国王只得撤回或改变其要求。负责协调伊丽莎白与国会关系的伯利（Burghl©y）“始终密切注意着国会议程，并在议会与会期间从议会书记那里获得有关两院所有法案审议的进行情况”56。为了赢得下院对其建议的支持，伊丽莎白常常给议会递送手谕或故意向议会“放风”，或者指导议长如何处理议会事务，或者“召见或传呼议会代表到白厅，当面予以申斥”，或者“御驾亲临，或由掌玺大臣代劳，向议会发表演说”。