第四章 自由主义的衰落

    民主政治的第三项重要条件，在于民主政府不会做太多的治理。国会之所以存在，主要目的不在治理，却在于制衡那治理的人，美国国会与总统之间的关系，就清楚地阐释了这一点。民主政府的设计本意，是为刹车制动之用，结果却担上了引擎发动的担子。革命时代以来，主权性的议会逐渐增多，虽然一开始只有少数人具有选举权，但参政权却逐渐普遍。可是19世纪的资产阶级社会，公民的生活行动大多不属政府管辖的范围，而处于自我规范的经济社会，处于非官方私有的结社团体之中（市民社会）。"单靠选举出来的议会代表管理政府当然不易，民主派规避这项困难的妙方有二：一是对政府，甚至对国会立法的期望不要太高；二是不管政府一其实就是行政当局如何怪诞不经，依然确保其继续经营下去。我们在第一章里已经看见，一群管你上台下台，始终独立存在，经由指派任命的公务人员已经成为现代国家政府不可或缺的经营工具。所谓国会多数的意见，只有在重大并具有争议性的行政政策面临决定之际，才有其存在的必要性。而政府首长的第一要务，就是在国会里组织维系适当的支持力量，因为除了美洲各国之外，当时国会式政权的领袖，通常都非经直接选出。至于那些实行限制性选举权的国家（即只有少数富有的人、有权势的人，或一些其他特殊人物才能拥有参政权）,寻求多数认同的动员整合就更方便容易了。因为这些身份特殊的“众人”，对它们的集体利益(所谓的“国家利益”）都持有共同一致的看法，更不必说有权力参与选举的阶层拥有的惊人财力了。
20世纪的降临，却使得政府治理的功能愈加重要。旧有的政府职责，局限于提供基本法则规范企业及市民社会行为，局限于提供军警监狱以维持国内治安及防外来侵害。旧政治圈里原有一句绝妙好词，以“守夜”职责来形容政府功能，这句妙语，却随着时代演变，跟“守夜人”这个职业一般，已经开始过时了。