第三篇 县域治理的自主空间 一、基层治理要有自主空间

第三篇 县域治理的自主空间
一、基层治理要有自主空间
1.基层治理面对的情境
中国基层治理面对这样的情境：
一是县域的共同体性质。县域社会是扩大了的熟人社会，人们在思维习惯、行为逻辑、人际交往、文化传统上拥有较高的一致性。
二是体制的责权利不匹配。中国体制的特点是权力向上集中、任务向下分配，越往上权力越大、资源越多，越往下权力越小、任务越重。
三是治理的复杂多样化。从横向来看，全国不同县域在社会情况的各个方面都存在差异。从纵向来看，县域内部也是分化的，县、乡、村有不同的功能、目标和问题。
推进国家治理体系和治理能力现代化，最需要解决的问题是：国家（省市）大一统的政策、体制、制度如何与复杂多样的基层治理生态实现有效对接，发挥中央（省市）与地方（基层）两个积极性。
要使基层治理有活力，关键要给予基层治理自主空间。县、乡、村有各自的定位和目标，需要不同性质的自主空间。
2.县一级的政策转化空间
将上级具有普遍性的政策与本地治理问题、社会需求的特殊性结合起来，这就要求县一级有将辖区治理事务转化为本地政策的空间。
所谓“政策转化空间”，包括三个方面：一是政策弹性空间。二是领导注意力空间。三是资源配套空间。
当前，县一级政策转化空间被压缩，主要与中央（省市）政策太刚性有关，表现在三个方面：一是政策属性上的政治任务化。基层工作件件都变得重要，工作中缺乏轻重缓急、主次分明的“节奏感”。二是目标要求上的顶格管理。三是监管方式上的过程监控。
中央（省市）政策的刚性化，压缩了基层政策转化空间，有利于规范基层行为、严肃执行纪律、增加政策落实力度，实现国家治理、地方治理的目标。但同时也带来一些问题，比如，政策执行缺乏灵活性，降低了政策的适应性；抬高了政策执行成本，过多地消耗基层治理资源和主要领导的注意力资源，弱化了基层设置本土政策议程的能力；监督检查过频过泛，干扰基层工作；基层在做不到的情况下硬着头皮做，容易以形式主义应付。
3.乡镇一级的机制创新空间
在乡镇，体制资源在与基层对接的过程中，往往会出现以下张力：
一是体制的统一性与治理事务的个性化问题。二是体制的稳定性与治理事务的变化性问题。三是体制的分割性与治理事务的综合性问题。四是体制资源的稀缺性与治理事务的艰巨性问题。五是体制运转的程序性与一线治理的应变性问题。
所谓“治理（工作）机制创新”，就是针对具体治理事务，通过制定相关制度和规范对体制资源进行优化组合，一定程度上改变体制资源具体流动的轨迹、程序和方向，以使体制资源更好地对接具体事务，实现体制资源的集约与优化利用，达到事半功倍的治理效果。
乡镇的机制创新主要有三种方式：一是混编混岗，二是增设机构（层级），三是整合资源。乡镇最重要的资源是工作人员，如何把工作人员用好是机制创新的核心。
当前的问题是，乡镇机制创新的自主空间在缩小。一方面是中央（省市）政策刚性化，带来乡镇相关科室资源的固化而难以调动和整合；另一方面是机构编制管理规范化，乡镇机制创新受到约束。这些都会导致乡镇体制的僵化，从而难以灵活地应对复杂多变的基层社会。
4.村一级的村民自治空间
村级治理事务和农民需求有两个基本特性：一是在数量上规模不大，分布较为零星、分散，具有偶发性、个别性、细小琐碎的特点，规律性不强，很难进行分类治理；二是在性质上嵌入村庄熟人社会，主要涉及农民与农民、农民与村集体之间的关系，具有复杂性、多样性、政治性的特点。这两个特性决定了村级治理：在人员队伍上，人数无须过多，但要具备综合处理复杂事务的能力；在工作时间上，可以灵活机动，而无须坐班或专职化；在手段和工具上，群众工作、群众路线依然是处理问题的关键，专业化、技术化、规范化路径还难以普遍推行；在资源调配上，通过民主制度安排和外界少量资源输入，激发农民参与治理的主体性、主动性和积极性，形成村级治理的内生资源。因此，村级治理应该继续给予村民自治以空间，采取简约的、民主化的治理模式。
当前村民自治空间有萎缩的趋向，主要有以下三个原因：一是村级组织行政化过度；二是相关制度规定“太死”；三是村级集体经济薄弱。
5.基层自主空间的辩证法
基层中国的复杂性要求在实践中适度把握基层自主空间，过宽的时候需要收窄，过窄的时候需要放宽。