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在一个机构中，仅低于最高一层的每一个负责人都面临着这样一个带根本性的选择：要么就把自己当作这个机构头号人物的代表，承担起在机关里作出不为官僚们所喜欢的决定的基些资任，要么就充当他的下级的代言人，从而使第一把手不得不承担起作出令人不愉快的决定的全部责任。