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在殖民地時代，最早引入選舉成分的公共機構是潔淨局 （Sanitary Board） （即市政局的前身）。1883年，殖民地政府成立潔淨局以管理街道及公共衛生時，為了加强機構的認受性，便规定其中兩名非官守成員由選舉產生。然而當時的選舉權颇有限制，只有缴纳差餉及在陪審團名單 （换言之，必須有相當的英語水平）的人才有權投票，選舉權極不普及。

潔淨局在1935年改組及易名為市政局。市政局的選舉議席在日治時期被取消，直至1952年才恢復有兩名選舉成员，1953年增為四名。其後市政局的民選議員数目逐漸增加，至1983年民選議員有15名，佔所有成員的一半。 （見表2.1）

雖然市政局的選舉議席不断增加，但選舉權在80年代之前非常狹窄。市民必须符合法例中23项规定的其中一項，才可獲選民資格，其中主要的資格包括: （1）中學會考合格或以上學歷；（2）有缴纳差餉及薪俸税；（3）在陪審團名冊上；（4）某類專業人士團體會員如律師或記者等；（5）商人。簡單的说，當時的選舉權只屬於較富有及教育程度較高的人士，草根階層被摒諸門外。據估计，1979年時香港約有44萬人符合上述選民资格，但只有不足3.5萬人申請成為選民，而其中更只有不足三分一真正会前往票站投票。81年的市政局選舉 （即香港選舉權普及前的最後一次選舉）總投票人数只得六千一百多人，代表性非常有限。
1979年香港的人口已经有大约500万，也就是说具有选民资格者的比例上限也就10%左右。