第二节 新型城镇化制度框架

建设用地指标分配应当根本改革，在总体上转为实行建设用地指标与城镇常住户籍人口即市民化人口挂钩的新体制。地方申请年度建设用地指标，应有相应的市民化即城镇籍人口增加的计划，并根据上一年市民化人口完成情况，增减下一年度建设用地指标。
   哪个城镇能吸纳更多的市民化户籍人口，哪个城镇就可以分配到更多的建设用地指标的正向激励机制。

由于相对而言，我国的户籍管理是最严格的登记制度，又极易实现全国联网，一地城乡户籍人口迁入增加必须以另一地城乡人口的户籍迁出减少为前提，因而极少有造假扭曲的空间。实行建设用地指标与城镇户籍人口全面挂钩，会使地方政府实实在在地去增加本地城镇户籍人口，但这也同时意味着对新增市民户籍人口包括住房、教育、就业、社保等全面的保障义务，地方政府不能不考虑自己的负担能力。这样，就与旧分配制度下地方总是伸手要用地指标、多多益善的用地饥渴症不同。
    考虑到我国地方政府对本行政辖区的强大控制力，要在制度设计上防止上有政策、下有对策，即有的地方政府为获取建设用地指标而强行或虚假地将本地农民户籍改为城市户籍（实际上在一些地方的所谓村改居的运动中已经发生），因此，需要实行新增建设用地指标与外地人口本地市民化入户挂钩的制度，这也适应了我国以农民异地转移就业为主的国情。对本地户籍农民的市民化则需在增加当地城镇建设用地的同时，地方政府要承担逐步减少乡村建设用地和土地复垦的责任。这样既可以防止造假和机制漏洞被人利用，又可以纠正现行城乡建设用地增减挂钩只见土地不见人和扭曲土地市场价值的弊端。
    土地指标与户籍人口增加挂钩的实质，就是将户籍制度改革与土地制度改革联动起来。因为所谓只有土地城市化而没有人口城市化和市民化，就是户籍制度改革滞后脱节的结果。工业化将农村人口卷入城市，如果没有城市户籍制度垄断的屏障，本来工业化和城市化、农民工市民化应当是一个同步的过程。
  从韩国和我国台湾地区城市化高速发展期情况看，由于城市建设用地在快速增加的同时，农村村庄等非农建设用也随农民进城可大幅减少，因此在总体上耕地面积可以在长时期中保持稳定不变（见表9-1）。这与我们的城市化率特别是户籍人口城市化率还在很低水平并没上升多少，但耕地面积却大幅度减少的情况是完全不同的。
所以，我国在城市化过程中面临的不是建设用地绝对量的短缺，而是如何避免像迄今这样，一面城市扩张不断占用优质耕地，一面由于农民离乡不离土，甚至赚钱后回村盖房又不居住，造成村庄占地不降反增，增加的面积相当于我国全部城镇建成区的一半。显然，这才是在建设用地指标与常住户籍人口挂钩的新型城镇化进程中必须解决的真正问题
这里一个可行的制度设计是，当农民从农村迁出户籍而去异地城镇落户的时候，转为城镇户籍的农民在申请城镇保障房的同时必须处置在老家的宅基地。这是因为，一个人不能既在农村享受具有一次性保障性质的宅基地分配，又在城镇二次享有保障房待遇。对于不申请城镇保障性住房的进城落户农民，当然可以同时保有农村的宅基地。但当他们在购买城市商品房后，他们在农村的宅基地及住房，应被纳入拥有的总体房产数交纳相应的不动产税。这样就可以用经济而不是行政手段引导进城落户农民逐步放弃农村宅地。
同时，异地进城务工农民，放弃在家乡的宅基地就可申请就业地的保障房，实际上就等于是将自己在家乡的建设用地指标（地票）在就业地城市以当地士地价值兑现，从而解决了地票地方市场与全国性市场的二律背反难题。这与建设用地指标与外地就业人员落户挂钩的机制相衔接，就形成了我国农民工异地市民化激励相容的完整链条。