第二十一章 在二级和三级之间徘徊的地方政府/ 127

    中国历史上汉人建立的王朝，秦、汉、隋、唐、宋、明，都有一个特点:一开始都是二级政府，而且坚决不愿设立面积较大或者权力统一的省级政府。
    但是后来因为省一级政府力量太小，地方动荡无法平定，只好下放权力，让省级政区扩大，集权，以便有能力镇压起义，结果变成三级政府。然而地方每一次权力太大，总会导致分裂局面出现，新的王朝接受前代的教训，再一次强干弱枝。因此汉人王朝的地方政府设计，就是在二级三级间不停地循环。只有少数民族建立的王朝，即元和清，不存在这种周期性循环。因为他们不和心省级长官和地方势力结合。这是第一个规律。
    第二个规律，也是这个大规律下面的第一个小规律，就是省一级政府集权和分权的循环。历代王朝建立之初，通常会将地方官的权力一分为三或一分为四，比如秦汉郡一级的政权就是三权分立。好处是地方官相互牵制，无法对抗中央，然而坏处是地方政府力量很弱。所以东汉本来地方分权，黄巾起义爆发后，不得不让州牧集权。结果一集权，就造成割据势力，新王朝不得不再度分权。到了宋代，分权达到极致，四权分立，结果地方上没能力抵抗外族入侵，到了元代，再度集权。就这样，在分权、集权中不断循环。
    第三个规律，是朝廷总不放心地方官，喜欢派出流动的巡视组来巡视地方，然而时间长了，这些巡视员权力越来越大，就演变成固定的地方官，然后朝廷再一次不放心，再派新的中央巡视组。所以，中国历史上地方省一级官员的名字听起来都不像常设官员，都有个动词，都像是在运动中，比如刺史、行省、巡抚。

    汉代刺史的“刺”是什么意思呢？就是刺探的意思，检核问事的意思。所以这个官职本意是临时派出，相当于中央巡视组。结果到了汉末，刺史之权渐重，终于演变为州牧。
    唐朝300多个州，管不过来，中央于是分设诸道，在道中设诸采访使，这也是一个动态的名字，目的是分巡各州，只是起监察性的作用，帮着中央看住地方官。但是后来又都变成了节度使，形成藩镇割剧。
    元代各行省长官叫“行中书省事”，本来是作为战时中央代表，临时行使中央特派之事，后来变成了固定的地方官。
    明代后来不得不设置巡抚，来统合地方力量。一开始，这个巡抚也是如同汉代的刺史和唐代的诸道的采访使一样，是流动的，相当于巡视员，“巡抚”全称是“巡抚××地方都察院副都御史（或佥都御史）”，就是代皇帝巡行地方的巡视组长的意思。然而到了明末，巡行渐渐变为常设，清代就直接把巡抚变成了一省的主官，明代设的布政使、按察使到了清代成了巡抚的副官
     所以中国历史政区的演变，后面体现的是皇帝对于地方官的猜疑和不信任，秦晖先生说，这也是“儒表法里”治理原则的一个体现。