环境政策型立法研究

环境立法是环境法治的开始。立法的数量、质量和品格关系到环境法治的成功与否。毫无疑问，一部理念先进、结构合理、规范完备、细致的法律对环境保护的促进作用也是十分显著的。因此，对高质量立法的研究和探索就成为法学家和立法者的永恒追求。环境法在我国的法律体系中是新兴的法律，其立法速度、法律数量与经济大发展同步。30年的时间就基本建成了一个比较完整的环境法律体系，环境法领域也成为我国立法中最有活力、最有创新的领域。许多新的立法理念、制度以及新的法律形式首先来源于环境法，并对其他法域产生了很大的)中击。这主要得力于环境问题的严重性引起了社会的广泛关注，环境、人口与资源问题成为当今世界上的三大问题。环境保护30年的实践告诉我们，虽然有一个相对完备的法律体系，但还是不足以应对环境问题的复杂性、环境治理的艰巨性与长期性。尤其是处于环境法律体系领导地位的环境基本法的缺失。已经严重妨碍了环境法治的建设。而现实中环境保护的进一步发展迫切需要有一部基本法来担当环境保护的任务，为环境管制、环境各单行法创制提供依据并改善环境法律体系中各个法律之间的协调与配合。

实务界和理论界中占优势的观点是我国环境法律体系的完善必须在《环境保护法》的基础上进行环境基本法的创制。虽然对现存的《环境保护法》的批评很多，提出的修改意见也很有建设性，但是却很少从法律形式选择的角度来提出问题和论证，而这恰恰是陈廷辉博士的《环境政策型立法研究——基于对中国环境基本法立法模式的思考》这部书所关注的问题。《环境政策型立法研究——基于对中国环境基本法立法模式的思考》认为，环境基本法的模式选择并不是一个次要问题，学界和实务界不应该忽视该问题的重要性。因为模式的选择关涉到该法的定位、规范的设置与其他环境单行法的协调等技术性问题。而我国以前对立法模式问题的忽视，造成环境单行法律与基本法功能的混乱与错位，影响法律适用的效果，进而影响法律的威信。其实，许多发达国家的环境法实现效果好，与其立法模式的定位关系很大。模式科学、技术合理先进，肯定有利于法律的成功。基于这样的背景，《环境政策型立法研究——基于对中国环境基本法立法模式的思考》选择了“环境政策型立法”为题，并从其一般原理、必然性、正当性、实然性和应然性进行研究。主张采用环境政策型的立法模式，构建环境基本法，或许能解决环境法律建设中存在的诸多问题。

环境政策型立法的一般原理。一般原理包括概念、特征和类型化。环境政策型立法就是那些带有落实国家环境防治、开发、管理、规划、鼓励和救济等多种政策手段和目标的法律规范的总称。其规范以授权性规范、职权性规范、引导性规范和伦理性规范为主，责任形态是在民事、行政和司法责任形式的基础上，增加政治责任——问责制和道德责任的综合责任形式。环境政策型法可以体现环境保护的预防与治理并重，既有环境管制的管理型法律或政策，也有体现鼓励的促进型法律或政策；既有硬法的刚性与威严，也有软法的柔性与回应。加之引入问责制，对那些难以用传统三种法律责任形式处理的边缘地带进行广泛的问责。环境政策型立法着重落实国家的环境保护责任，配置行政机关的权力分配与职能的分工，建设一个合理的环境管制体系。在这里，开发和规划主要体现环境保护与国家的产业政策和导向，国家的引导作用体现的是国家与社会的互动，号召多重力量参与到环境保护中。由管理型法、促进型法和软法作为环境政策型立法的主要类型，这三种类型刚好能够说明环境政策法的历史渊源、演变的脉络以及在现实生活的表现方式，这为人们进一步理解环境法提供了较好的途径，使政策法的出现、生存和发展有了根基和基础。

环境政策型立法的必然性。环境问题的综合性、科学技术性、即时性和不确定性等特殊性对环境立法的影响，说明环境治理不但需要法律的规制，而且需要数量众多、高质量的法律的支撑。要建立这样一个高质量的法律体系，就不能忽视基本法的建设。环境立法的必然性由环境问题对法律的诉求、环境时代立法模式的转变、我国环境法律中存在的问题、环境法律与环境政策的新型关系以及环境政策型立法的社会可接受性组成。环境问题的复杂性要求立法既要考虑科学技术水平的发展程度，又要与经济发展的水平相适应，还要考虑应对环境危机的突发性，这无疑增加了立法的难度和变数，对法律被动的、事后的功能提出了挑战。面对现实诉求，法律自身必须进行变革。从当下我国《环境保护法》中领导、协调功能的缺失，其自身的逻辑混乱，以及与其他单行法的冲突等问题，从单行环境法律与基本法内容重复、单行法和基本法的定位混乱，相互矛盾等方面来看，当下我国的环境法律体系存在着严重的问题，而问题的解决首先得进行新的法律模式的选择。立法模式从立法中心主义到行政中心主义的转变，为政策型立法的创制提供了理论背景。国家在环境保护中的作用日益突出，使环境法律的渊源大多来源于国家的环境政策，因为国家负有为公民提供一个适宜、健康的环境的责任。有了政治责任的介入，政策与法律的界限在环境法域已经模糊，环境法律与政策的渊源的日趋一致，使环境政策与法律功能曰益同化。人与自然关系的和谐来源于对低碳经济、生态文明建设理念的层次性追求，由此构成环境政策性法的思想基础；环境友好型和资源节约型的两型社会的建设实践，构成了环境法存在的社会基础；与相关法律的协调与配套、兼容构成了环境法存在的制度基础。由此，环境问题的特殊性对新法律的诉求、我国环境法律体系存在不足的克服和改变已经刻不容缓，立法模式的转型对新法律的产生提供理论支持，人与自然和谐的理念、和谐社会建设的成果，与环境有关的相关法律的改革和进步等诸多因素，预示着环境政策立法已经能够被社会所接受。这一切的因果关系，充分说明环境政策型立法的出现势在必行。

环境政策型立法的正当性分为国家的环境责任、环境价值的重组和公法的变迁。国家有为其公民提供一个适宜、良好、健康环境的义务，这是来源于卢梭的社会契约论和萨克斯的公共环境信托理论。国家承担人民让渡的部分权利而进行环境管制是基于“人民主权”的理念，国家只是受人民的委托，必须忠于自己的义务，为人民创造一个美好的家园，这是国家进行环境治理的依据。国家的环境责任成为必要源于环境外部性问题，因为国家的干预成为必要，而导致环境价值体系的重组。环境价值的排序应为环境安全、环境效率、环境正义、环境秩序。安全的实现有赖于其他因素，但因为国家在环境保护中的主导性，使安全、效率等价值成为实现环境责任的首选。但这样一来，难免会挤压其他价值形态，如环境正义与环境秩序，然而，公共治理的出现，新公共服务理念的兴起，在一定程度上改变了国家的行政方式，限制了国家进行环境管制的随意性，矫正了其对其他价值形态的挤压。环境政策型立法正是在公法变迁的理论背景下产生的法律形态，从“国家——控制”模式，到“回应型法”与社会的互动，再到“公共治理”的变化，说明现实对法律需要的多样性，也进一步要求法律要不断发展，以适应时代的需要，法律应该变得更具人性化而不是冷冰冰。环境政策型立法糅合了管理型法、促进型法和软法等类型，有强制的猛力，也有柔性的执法，刚好能适应民众对公共治理的法律需求。上述各个因素的综合，为环境政策型立法提供了坚实的理论基础。

环境政策型立法的实然性主要基于对国内外环境基本法的立法模式的考察。美国的《国家环境政策法》不但创造了环境影响评价制度，确立了环境保护预防的制度基础，而且规定了联邦各机构及州政府在环境保护责任方面的分工和协调，走在各国前列。日本环境基本法的主要贡献是提出了环境优先原则，认为环境保护开展不必过多考虑经济因素。日本更加强调国际合作，对国家环境责任的落实也配套了比较完善的措施。中美、中日两国环境基本法的比较，让我们认识到要注意环境行政权力的平衡与协调，要注意环境基本法的定位以及与各环境单行法的关系等问题。国内环境法律的考察，告诉人们一个重要的信息：“环境政策法”名字虽然来自美国，但实际上在我们的环境法律中随处都能找到，只是我们没有恰当地运用，而只是基本法和单行法混用。国内外的法律考察在展现环境法律的实然性的同时，也预示着环境政策型立法在中国确立的可能性。

应然性着重强调我国对环境政策型立法的确立和对该制度的建构。我国社会正处于急剧变化的时期，环境法典化不能适应我国当今的国情，基本法因为有国外成熟的经验和国内的基础，我国必然选择基本法的立法模式。环境政策型立法规范的纲领性、引导性和主动性，其责任形态的综合性(问责制和法律责任)等优点能够避免原来《环境保护法》的逻辑混乱等问题；其对基本原则和主要制度的重新设计，能够有效涵盖污染防治法、自然资源保护法和生态保护法三大块，这使政策型立法成为我国环境基本法立法模式的必然。环境政策型立法模式一旦确立，对其法律制度的建构就自然展开。我们建议：总则部分应合理界定环境保护行政权力的分工与配合，多一些促进性规范；确立环境优先和国家环境责任作为政策法的基本原则，这两项原则不但反映了环境保护的国家主导性质和环境外部性特点，还体现了我国社会全面发展，建设和谐社会的需要。制度设计上除了强调尽量覆盖环境法的污染防治法、自然资源保护法和生态保持法外；同时增加财政制度和程序性制度，包括国家财政基金、环境损害社会填补基金、保险制度和环境公益诉讼制度，以保证环境保护和环境侵害救济的真正落实。责任形态增加问责制，一方面是基于政府在环境保护中主导性的因素而设置，以弥补法律责任的刚性和不足；另一方面则对弥补环境政策型立法中法律的政策化或政策的法律化而出现的责任真空，起到了关键性的作用。由于自身能力的局限，《环境政策型立法研究——基于对中国环境基本法立法模式的思考》未能构建一个完全的“中国环境政策法”，而是基于前面论证的基础。提出了一些立法建议，以此回答进行此项研究的目的或者要解决的问题。

在我国确立环境政策型立法，不但能弥补我国当前环境基本法的缺失，也能间接通过该法的创制过程，重新看待政策与法律的关系。通过对环境政策型立法的适用边界、范围的界定，使人们明确环境政策型立法是有边界的，并不是放之四海而皆准的制度，如果有普适性，那也只是存在于环境法中，并且主要是涉及基本法或者综合法的范围。从这个角度上看，或许能给那些对政策法有偏见的人们一个有益的启示。