雪堂对《当代中国县政改革研究》的笔记(2)

雪堂
雪堂 (直入塔中,上寻相轮。)

读过 当代中国县政改革研究

当代中国县政改革研究
  • 书名: 当代中国县政改革研究
  • 作者: 暴景升
  • 页数: 420
  • 出版社: 天津人民出版社
  • 出版年: 2007-1
  • 第321页
    县级财政吃紧的原因除了工资刚性增长,教师开支巨大等原因以外,事业单位人员的膨胀无疑是县级财政供养人口增加的重要原因。因此,我们说,地方政府改革目前最紧迫的任务就是事业单位改革。如果这项改革得不到深化,政府职能就无法理顺、政府的财政压力也无法得到缓解,广义上的政府规模也得不到有效的控制。(暴景升《当代中国县政改革研究》P321) 县级事业单位在改革开放以后,主要承担了分流政府机构改革人员的“养人”任务,在某种意义上成了机关改革的“避风港”与“防空洞”。这是县级政府规模持续扩大的最重要的原因之一。从体制上看,它们仍然属于政府的附属机构,具有一定的公益性和公共性,在实际的运行中,又飿了它的市场化。这个问题是事业单位改革必须解决的。(P329) 县级事业单位规模扩大的原因: 1.就全国而言,事业单位改革一直没有完全启动,因此也没有明确的、规范的改革目标。 2.每一次机构改革缩减的人员都被分流到事业单位,特别是那些全额供给的事业单位,从财政的人员支出角度看没有变化。 3.多数事业单位仍然由政府提供全额费用的状况没有根本改变,事业单位本身没有改革的动力。(这些从业人员不愿意将事业单位推向市场化,因为那样就意味着可能减少收入。) 4.县直部门的差额供给单位和自收自支单位成为人员膨胀的主体,因其几乎可以自定编制。根据周庆智的分析,县级政府通常利用自己手中的权力,将各种经济资源广泛地应用于自身目的,使政府本身既具有资产管理者的身份,又是市场经济活动的“法人代表”。一个普遍的现象是,政府机构大量工作公司化经营。 5.具有一定行政管理权(执法权)的事业单位人员增长最快,因为他们可以通过“创收”养活自己。多年来政府机构改革的结果,被称为行政机构“冻”下去,事业单位“动起来”。其主要表现为职能膨胀,其做法是将属于行政机关的政府职能转移到各类事业单位,特别是将一些创收、收费的行政职能权交由事业单位行使,突出地表现为通过一些自收自支的事业单位行使行政执法权。(P324-P329) 计划经济体制与县级政府的官员规模 中国县级政府规模庞大,与新中国建立以来形成的计划经济体制具有明显的相关性。1949年以前,尤其是1900年以前,国家统治机器从农村汲取国民收入的比重相对比较低,只占农业总收入的5%--10%。1949年以后,为了加速实现国家工业化,农业税赋以及统购统销和工农业产品剪刀差方式提取的变相农业税赋大幅度增加,比重大致相当于从前的税赋与地租总额,即提高了一至数倍。为了使县级政府能够适应工业化原始积累的繁重的汲取任务,调整了县的设置,大幅度增加了县以及县以下的政府机构和公职人员。 县级政府的机构和人员的快速增长是在80--90年代,在短短的二十余年间,县级机关工作人员增长到改革前的3-5倍。 县体制一直没有太大的变化,即计划经济体制下的机构仍然存在,新体制下的机构却在迅速地增加,已经形成一个世界上少有的‘超级政府’。由此可见,县级政府机构与人员的膨胀,在一定程度上是计划经济条件下的政府体制造成的,同时还与其改革力度较小有关。 县政府的行政架构是根据“计划经济”的要求设计出来的。而且,尽管经历了二十年来的市场取向的经济体制的“洗礼”,但县政府的这个确立在计划体制之上的行政架构并没有发生实质性的改变。……进一步讲,不管是强化地方政权权威的政治要求,还是迄今为止所进行的机构改革,在其现有权力内容的规定下,只可能造成县政府的管理职能和管理方式原封不动,而不可能带来什么结构性的变化。 县域范围内的市场经济就是在行政权力的培育下发展起来的,它并没有突破这个既有的权力结构。“事实上,对县政府而言,市场力量的抗衡只是表明它现有权力功能显示出某种衰弱迹象,并没有也不可能为强制性权力与利益权力的适当分离(或称转变职能)提供构建的条件和契机。”党政不分、政企不分,政府权力仍然作为资源配置的主要形式,政府职能一直没有转变以市场经济所要求的公共物品提供与服务的轨道上来,应该说是县级政府规模保持扩大态势的体制原因。(P305-P307) 在一定意义上说,县乡两级政权是计划经济体制残留最多的地方,主要表现在常规管理职能的弱化与直接参与经济职能的强化,加之,转型时期新旧政府机构的并存,政府官员的非货币化追求等,都是致使县级政府机构不断扩张的重要原因。(P308) 一般来说发达地区尤其是大中城市,由于市场化、城市化水平高,因此具有较强的人口和就业吸纳能力。对于工商业极其不发达的农业地区,退役军人、大中专毕业生及党政领导子女的就业安置问题,是党政机构、事业单位及地方国有企业人员膨胀的一个主要原因。(p309) 中国的地方政府,尤其是县级政府规模扩张问题是由多种原因引发的,包括政府环境的变化--市场化、政府职能的转变、社会对公共物品或服务需求的增加,等等。但是,更主要的恐怕是财政原因。20世纪90年代以来,中国各级政府进行机构改革的直接动因在一定程度上就是财政压力,尤其以县乡政府为甚。 改革开放以来,县级政府机构虽然从形式上看是为适应政府职能转变的需要,但是其首要动机一直是缓解越来越吃紧的财政紧张状况的。由于县乡级政府职能向市场化转变的速度较慢,计划经济时代的体制影响一直处于强势状态,县乡级政府的财政压力持续增大,以至于形成这样一个悖论:市场化越发展,以“农政”为主的地方政府的财政困境就越明显、越突出。……中央政府和地市级以上政府大体上逐渐转变为市场化体制下的政府,而县乡基层政府在很大程度上还是保持计划经济体制的政府。 1.从政府层级结构的角度看,县乡政府处于政府体系的最下层,在行政体制上一直处于各上级政府的行政(政绩)压力之下,因此承担了许多应该由上级政府承担的事权,如义务教育、公共卫生、社会保障等。县级政府的下层地位缺乏足以抵制上级政府的讨价还价的能力,因此上级政府就可以将政府赤字或不平衡转嫁给下级政府,其结果无非是两个,或者是将支出负担转嫁给农民个人,或者是下级政府不按相应规定提供有关服务。这种政府音质纵向不平等,表明现行体制既没有确保提供最低标准的服务,也没有明确财政不平衡的底线。 2.从财政收入的角度看,由于中国的地方政府多达4个级次,因此将中国现行的28个税种,在五个层面上进行切分,简直不可能。所以不可能像西方国家那样完整地划分税种,而只能走加大共享收入的道路。加之1994年实行的分税制主要考虑的是中央与省级政府之间的税收划分,省级以下地方政府之间的财政税收关系仍然是模糊的,在很大程度上仍然维持着分税制实行之前的“财政包干”体制,具有浓重的讨价还价色彩。所以县乡级财政困难的加剧,是这种政府架构与分税分级财政不到位之间的不相容性造成的。 3.由于地方政府间职能不清,因此造成地方政府,尤其是县乡两级政府缺乏正式的税收收入自主权,从而导致了过多的非正规收入自主权。 4.县级政府预算制度的形式化,使它成为地方政府预算制度的重大缺陷。(p310-312) 县级政府存在的核心问题说到底主要是财政问题,财政制度的重大缺陷和财政机制的非规范性是县政问题的关键所在。其他问题在很大程度上多是由它引发的,不解决县级政府的财政问题,泛言其他诸如机构改革、发展县域经济等实际上是离开核心问题而兜圈子。(p312) 整合当代中国县级政府规模的政策建议: 一、县级政府规模存在的主要问题 1.县级政府规模过大,而且结构不合理 当代中国的县(含乡)级政府总体上看是市场化水平最低的政府层级,计划经济时代的政府机构与市场经济所要求的机构并存,是其规模相对较大的结构性原因。 2.县级政府的官员规模的结构性过剩和功能性过剩 前者主要表现在政府机构和部门的重叠现象,造成“官”多的问题。后者是指县级政府从官员到一般公务员的“官气”重,“架子”足,官僚主义严重,服务意识差,铺张浪费严重,从而在整体上降低了政府的行政效率,增加了政府的运行成本,客观上扩大了政府的规模。 二、规范县政府规模的政策建议 1.划分政府与事业单位 2.适当调整县规模和实行县“分等”政策 3.构建县级财政制度 4.按市场化的要求,逐步解决政府公务人员的结构性过剩的问题:必须尽管转变政府职能,从直接经营经济活动的领域中摆脱出来。 5.降低县政府行政成本,遏制奢靡之风,控制政府的外部成本 6.县政府规模的控制要走内涵式机构改革之路:即按市场经济的基本要求转变政府职能,控制政府运行的动态成本。(p312-p317)
    2013-04-14 22:06:03 回应
  • 第245页
    在四级地方政府中,县乡政府的支出责任是十分沉重的。这两级政府提供了大部分重要的公共产品与服务,包括70%的教育预算支出,55%-60%的医疗卫生支出。地市和县级市提供了100%的失业保险、社会保障和福利支出。这与国际上通行做法有很大的差异。在其他国家(转轨国家除外),教育、医疗卫生通常由中央和省级政府负责,而社会保障和福利几乎由中央政府提供。(暴景升《当代中国县政改革研究》P245)
    2013-04-15 17:00:56 回应