需根解损等视角下对城市治理理论的释读

理论的演变之间往往存在内在的逻辑关联，并非是简单的否定与被否定的过程。本文从需根解损等理论视角出发，对传统区域主义、公共选择理论、新区域主义、尺度重组以及相关的空间理论进行解读。探索其背后的因果关系链条，以期形成完整的认识。本书以《尺度重组与地域重构》理论部分为范本，结合之间的读书内容展开反思。

西方发达国家政府间关系研究的重点转向了大都市区内部的横向关系。其中，有关地方政府最严峻的问题是“‘用正确的方法’去克服城市功能范围和地方政府结构之间不断扩大的差距”。为解决这一问题，学界逐渐形成了传统区域主义、公共选择理论、新区域主义、尺度重组与地域重构等多种理论流派（P.02）。此外，“正确理解全球化时代的空间与空间生产的含义，是理解城市行政区划改革，以及由此引发的尺度重组和地域重构现象的基础”（P.007）。这条清晰的脉络，是理解《尺度重组与地域重构——中国城市行政区划调整40年》的理论基础。

理解政府行为，可从“需、根、解、损”四个方面入手。所谓需，即事态危急，需要加以解决（也包括事态可以更好）；所谓根，即根属性，其关注解决方法与政府之间是否存在强有力的关联；所谓解，即解决方法，侧重于不同方法之间的权衡；所谓损，即损益比，重点关注政策解决措施所带来的影响。例如，某服装制造公司宣告破产，数百人需要重新找工作。该事件虽影响面较广，但社会危害性较小，是正常的经济现象。又如，某人失足落水，下落不明。该事件虽然需要着手处理，但并不一定需要政府亲力亲为，大可发动救援队等社会组织进行搜救。再比如，某地发生森林大火，需要救援。一种方法是派出直升飞机灭火，另一种是动用大量人力去地面灭火，第三种是砍伐出隔离带以待等火自然熄灭。政府是需要在这几种方法之间权衡，并将损失降至最低。

贯穿需根解损之中的，是明确因果关系。由A是否能得出B，B是否由A得出，B是否重要。例如，在分析现实危害时，就需要明确危害的原因是什么，或者反思其是否是某种危害的原因，这种现实的危害是否值得采取行动。在这种思维之下，可对政策问题在逻辑上进行全方位地思考，可对具体的思想学派展开系统地梳理。上述两种分析思路之所以极为重要，是因为一些主政者或学者在未鉴别或明确事件是否具有危害性，是否需要政府出手，是否存在其他解决方法的基础上，就决定采取一些手段加以管制干预或推出某种政府管制干预理论。在大都市区治理问题上，该思路同样重要。传统区域主义、公共选择理论、新区域主义、尺度重组与地域重构等多种理论流派的理论所争议的，主要也主要集中在是否需要政府出手（或者是否需要其他部门参与），是否存在其他解决方法，解决方法损益如何。接下来，本文将在上述思路下，对《尺度重组与地域重构——中国城市行政区划调整40年》理论部分展开研读。

传统区域主义认为，政治碎片化问题有诸多不利影响，包括无计划发展、资源不充足、缺乏管理能力、缺乏一致行动、责任混乱、种族隔离、财政不均、财政剥削，以及因此而产生的整体效率低下、治理效果不佳、社会不公问题[ 这里主要参考《大都市区治理：理论演进与运作模式》一书中关于传统区域主义的论述。]。因此，其提出建设大都市政府。值得注意的是，其主张建立的大都市政府包含四个特征，即直接选举政治代表获得政治合法性、拥有一定自治权、限定地区政权范围、由功能城市组成。一区域一政府、市县重组、不同层次政府解决不同层次问题是其主要主张。这其中，联邦制原则是其主要的组织原则。

公共选择理论学派认为，地方政府的碎片化与其说是一种缺陷，不如说是一种优点（P.04）。碎片化的政府之间的竞争提供了“类市场机制”，可以帮助提高政府效率和优化公共服务。换言之，从“需根解损”的角度出发，其否认了政府碎片化的现实危害性，是对传统区域主义的“致命一击”。同时，其认为解决“城市功能范围和地方政府结构之间不断扩大的差距”的方法便是发挥市场机制的作用，也就是从根属性的角度上否认了“行政手段”的合理性。在损益方面，其直言大都市区政府的低效率，也否认了传统区域主义的合理性。虽然反驳往往是有力的，但措施经常令人失望。公共选择理论这种带有鲜明“新古典自由主义”思想的主张[ 与新自由主义推行的福利国家理念不同，新古典自由主义认为市场应该是完全自由的竞争的，要充分发挥"看不见的手"的力量。]，脱离了现实政治社会的基础，是在一种抽象的“理想市场”理论前提下对处理地方政府关系方面进行的一次有意思的尝试。其命运如同传统区域主义一样，因收效甚微而被束之高阁。

同样的命运也落在新区域主义理论身上。新区域主义认为，应当综合利用竞争与合作两种方法，以及政府、市场和社会三种机制，使地方政府、社会公众、非政府组织以及各类企业之间建立起战略伙伴关系（P.04），强调使用财政而非其他的方法缓解城市中的问题，从而提升区域的竞争力。新区域主义开出的药方与政府碎片问题问题之间具体的逻辑关系是什么，这里没有详细说明。但也许正是这没有说明的逻辑，成为新区域主义的关键缺陷。书中说到“新区域主义不仅没有形成库恩科学哲学意义上的‘范式’，而且在实践中的尝试结果也令人失望”。笔者认为，新区域主义的范式或许是存在的，即从对人性的基本假设出发，按照自由主义自由、民主、平等等价值观推导出的应然性结论。正是因为其是应然的，所以会在实践中碰壁。试想，让本来就占据主动权的政府去与集体行动力相对较弱的市场或者社会达成合作，其困难无疑是极其艰巨的。

尺度重组与地域重构理论与其说是一种理论，不如说是一种视角，一种看问题的视角。传统区域主义、公共选择理论、新区域主义很可能是在假设社会政治、经济关系不会发生重大调整或者无意忽略了区域以及全球范围内经济的发展对地区的影响的情况下，探索具体问题的具体解决方法。尺度重组与地域重构理论则跳出了城市治理的具体问题，从政治、经济、社会等结构出发，审视区域的发展。尺度重组理论以其概念的模糊性而引领风潮，同时也因其自身范式不完备而备受争议。不论如何，尺度的概念的确是热了起来。

空间理论的发展是尺度等理论兴起的基础。书中称：“尺度重组与地域重构理论的出现，使人们能够将空间转型和附着其上的社会空间的重构有机耦合起来进行分析，因此成为从政治经济学视角研究城市-区域空间重构和治理重构的热点理论之一。（P.14）”空间理论一度是令笔者感到困惑的理论，读完该本书之后便清晰许多。以列斐伏尔为例，其视野下的空间可以被视为“容器”，一个由各种政治力量生产而成的，融合物理、历史、象征意义、生活经验等内容的容器。换言之，其与人们口中讲到的“不要整天生活在自己的世界里”中的“世界”有着大体一致的相似性。在这一理论下，列斐伏尔提出了三个分析框架：空间的实践，即人们感知和使用空间的经历；空间的表征：即主导或影响城市发展的人所建构的话语、知识空间；表征的空间，即基于日常生活而形成的对空间的感知与想象（P.09）。笔者看来，空间的实践类似于个体在幼儿期对物理空间的探索与熟悉，空间的表征类似于个人在教育阶段所接受到的社会（政治、经济）观念体系，表征的空间即类似于个体对该观念体系的认知，而这种认知反映了其在整个社会（政治、经济）关系中的地位。

由此来看，尺度理论则是在空间理论的框架影响下，对空间中的具体维度进行了具体的探索。结构主义视角下，尺度是一种先验的、本体的结构；实践视角下，尺度既影响主体的实践，也在尺度政治中重塑自身；认识论视角则试图将尺度抽象为一种一般性的知识体系和分析框架等（P.16）。这种划分带来无穷尽的矛盾，不利于指导实践。由此，书中采用了三维视角，对尺度理论展开梳理。书中认为，一维空间是地方、网络和领土（静止且平面），二维则加入时间的维度，得出动态的空间关系演变，尺度则是对三种基本的地理纬度进行二次抽象形成的同一维度的划分或者不同维度的的关系和过程的（此处疑缺字，或缺调整两字）。简言之，尺度或可被视为维度、关系、结构等一系列附着在空间理论中的抽象的或具体的、社会的或政治的、稳定的或变迁的用以区别主体的标准。而尺度重组，就是参与和控制政治、经济过程中能力大小的变化，以及所控制的区域范围与空间地位的变动。这是一种视角的飞跃。

回归到具体的实践中，面对政策问题，尺度理论是否能够应对“需根解损”的质疑，是否能够建立强有力的因果关系，是否能够提出具有方法论高度的具体举措呢？书中第一章最后指出“我国尺度重组和地域重构的相互交织与相互作用，与由于起始作用顺序的颠倒而变得更加复杂（P.30）”。也就是说，尺度理论等解释力有余，而现实指导意义不足。进一步思考的重点，仍旧是该怎么做。这是中、国特色的一次实践，也是新观点、新思想的增长源泉。