美国贸易政策200年杂谈

作者欧文认为引发政坛激烈争议的贸易政策却是“冲突下的稳定”，尽管微观时点上政治与经济上的各种冲突不断，但由于美国经济地理与政治体制的特性，使得从较长期历史进程来讲美国贸易政策是稳定却不易发生变化的。在两百年中，美国历史上只发生过两次导致贸易政策重大转向的突发事件:南北战争，政治权利在国内不同地区转移使得贸易政策由增加政府税收转向限制进口；大萧条，政治重组导致从限制进口转向互惠贸易。

一、对以“获取税收”和“限制进口”为主要目标的两个时期的一些思考和整理

1、难以对贸易政策所带来的福利或无谓损失进行判断

许多关税采取从量税形式，作为衡量政策结果的应税产品平均关税率会受到进口价格大幅波动而大幅波动。

关税制定过程缺乏客观与科学的标准，政策制定者在操作层面无法获得进口品需求价格弹性，同时这一制定过程本身是政治活动的属性，使得政策结果是大量不同意见以及不同目标之间的妥协和权衡，同时在立法与投票过程中存在相当大不确定性。

在以财政收入为主要目标的历史时期，由于缺乏相关货币政策以及刺激经济的手段，贸易政策与经济波动的影响更可以看做是前者是对后者的响应，繁荣带来的财政盈余给予国会下调关税的空间，而衰退引发的赤字则对国会施以获取财政收入的压力。

2、政策的稳定性何以自我加强

美国宪法构架者设计的三权分立有助于制衡各集团控制整个政治体系的能力，立法过程中潜在的三个“否定点”使得政治制度有维持现状的固有强烈倾向。

经济地理特征相对稳定加之贸易构成变化缓慢，使得各洲有长期延续经济利益的倾向，这也直接导致了国会投票结果有相对稳定的政治地理格局。同时资本与劳动在各产业和地区间调整成本较高，国会关税辩论以产品与产业分类更是强化了以某个产业生产商协会为基础的利益团体，使得政策支持呈现出明显的产业倾向。

进口限制政策由分散的消费者承担，且涉及诸多产品类别，使得消费者难以有强大动力反对限制政策。而少数利益既得者拥有组织以及力量维护限制措施。另外，推行保护性关税过程中“互惠不干涉”做法意味着反对其他群体谋求的关税调整不合理也不公正，使得保护性关税“在政治层面无可匹敌”。

不同政党在不同时期主宰美国政治，同时多数情况下又难以实现一党执掌下的统一政府，即政府分裂基本不可能发生重大的政策改变。

3、美国追求“互惠”的传统

作为启蒙运动的学生和英国重商主义的对手，美国的建国者支持国家间的自由开放贸易，希望废除妨碍贸易的所有束缚和特权。这里的开放贸易不排除国家征收进口关税以及对航运进行管理，而更强调的是采取非歧视的方式。

1877年上台的海耶斯私下曾表示，“实践和理论也许相去甚远，事实上也往往如此。我倾向于自由贸易……大规模资本投资和众多劳动者就业依赖于贸易保护政策，我们不应该贸然放弃它。”

4、进口保护和制造业发展之间的关系

关于制造业发展问题，最早由汉密尔顿在1791年《关于制造业问题的报告》中提出，促进国内制造业发展符合美国的国家利益，需要“政府的刺激与庇护”来克服制造业发展的各种限制。汉密尔顿并非“保护主义支持者”，他赞成对进口品适度征税而非过分的高关税，保护性高关税会不加分辨地保护低效和高效生产商，损害消费者利益并且刺激走私，同时他认为奖励或许是好于关税的方式。

南北战争前美国经历了快速且稳定连续的工业化，制造业规模从GDP的15%上升至21%。客观来看，美国工业化并未因保护高关税而受到过分激励，也未曾因温和的低关税受到冲击。保护性关税诚然是早期工业化增长的一顶保护伞，但不能忽视更为重要且利好制造业加速发展的国内市场以及政治环境等。同时也需要看到许多制造产业（皮革、木材和食品加工业等）不受进口产品的影响，以及进口增加依赖于出口增加，不可能出现进口完全依赖而放弃国内生产的情况。

虽然美国对进口产品实施了较为严苛的限制，但与处于全球技术前沿的国家保持有密切的经济和文化联系，可以轻松习得各种创新。缺乏劳动技能的移民从事制造业所付出的艰辛劳动，以及技能工人移民对美国吸收先进技术所发挥的作用，是美国工业化进程中浓墨重彩的一笔。此外，19世纪的美国政府规模相对较小而国内市场庞大，较少对经济发展予以干预。

5、政策制定中的短见与荒唐做法

1803年英法战争中，美国航运业受到袭击，杰斐逊决定以贸易禁运这种“和平强制”措施以避免军事冲突，并受到18世纪六七十年代禁运对英国改变对美贸易政策的历史激励，在位总统试图以此方式迫使英国再次改变政策。然后这次禁运可谓是美国历史上“最重大的贸易政策实验之一”，直接导致外贸瘫痪并使得经济陷入巨大困境。

1928年由政治家和制造商促成的“可憎关税”，并非像为应对1819年金融恐慌后的经济萧条所通过的关税法案，而是国内生产商为维护自己免受外国竞争而转化成为政治家得以利用的政治利益工具。

在高进口关税下，庞大的财政盈余成为共和党人的极大威胁，为维系保护性关税所得到的政治支持，共和党人首次在1862年为退伍老兵及家属推出残疾人养老金计划。这一政策可谓一箭双雕，既消耗了财政盈余，又将大量选民特别是联邦军士兵极其家人与共和党人紧紧绑在一起。

关税保护政策后期受到民主党人及相关利益群体的威胁，同时面临经济家的种种抨击。共和党人将反对保护关税的人归类为代表外国利益的特工，并认为经济学家提出的比较优势理论是在毒害青年。

19世纪晚期，美国经济快速增长并首次成为制造品净出口国，贸易模式转变下通过互惠协定推动出口的模式成为很多大型企业的利益所在。但共和党自1896年以来连续控制了七次国会，也错失了多次改革贸易政策的机会。

6、关税是怎样的一种工具

詹姆斯·布莱恩曾将林肯的胜利归功于其关税立场；“如果共和党未能拿下宾夕法尼亚州，毫无疑问林肯先生将输掉大选……因此，关税一体非但对政治权利的竞争产生了决定性影响，而且关系到联邦命运的更为重大的斗争。”

下调关税常被用做是仅有象征意义的，用以缓解对立党威胁和平息民愤的手段，有时甚至是挽救保护主义体系而必须采取的政治行动。

南北战争后，两党在争夺对政府完全的控制权的过程中，共和党宁可根据自己的喜好削减关税也不想丧失对这个问题的控制权，转而将权力送于民主党。

共和党在内战后利用经济地理打造出强大的联盟支持极高的保护性关税，特殊利益群体不同于内战前与政府保持一定距离进行游说，而是更加明目张胆地用金钱开道。海耶斯曾在卸任后日记中写道“这是一个企业所有、企业治理和企业享用的政府。”

二、多边贸易体系与全球化将走向何方

大萧条之后，罗斯福上任宣布银行业停业整顿，同时由于放弃金本位使得美联储可以更为灵活地制定货币政策，更具扩张性的货币政策带来经济复苏。《互惠贸易协定法案》将贸易谈判权授予行政部门，使得关税政策不再受利益集团影响，同时相应提高了出口商的地位，在这一法案指导下美国开始向倾向于实施低关税政策。值得一提的是，尽管说贸易政策制定过程是一个涉及诸多利益群体的复杂博弈过程，但是可以说根本改变美国在20世纪30年代和40年代贸易政策走向至今的互惠贸易协定框架的是科德尔·赫尔这一个人。其对于某些思想观念的执着与在参众两院的极大威信推动了贸易政策的新走向。当然，获得重大制度性变革还与指导政策的主导观念变化有关，1930年的《霍利-斯穆特关税法案》政策效果的偏离、难以符合现实需要，同时出现的可行的替代政策都使得集体观念在20世纪30年代发生扭转。

二战后，两党对立状态缓和，主动放弃孤立主义并合力参与全球事务，这包括积极制定宏达的多边协定计划，以期减少世界各地的贸易壁垒并消除歧视性贸易政策。1947年的《关贸总协定》与试图建立的国际贸易组织都是二战后美国积极领头向多边贸易体系迈进的尝试。在新秩序构建后，美国经历诸多冲击和挑战：20世纪60年代出现战后恢复的西欧和以日本为代表的东亚国家和地区的威胁，80年代的严重衰退和美元升值双重挑战下的要求国内限制进口的政治压力，90年代美国继续致力于削减贸易壁垒且不断深化美国融入全球经济的程度，进入21世纪后中国世界地位不断提高、国家间贸易与政治联系更为紧密，2008年经济危机虽未转化为贸易政策危机但使得美国经济陷入长久的缓慢复苏阶段。

直至2016年特朗普当选，以推行“美国优先”贸易政策为旗帜，相继发生了从退出“跨太平洋伙伴关系协定”到重谈《北美自由贸易协定》再到对中国挑起贸易战等事件，一系列表面看起来是孤立、偶然的“黑天鹅事件”，若将视角放至美国来200多年贸易政策史的长期逻辑上，同时关注美国自身经济问题的话，可以说这更是一系列“灰犀牛事件”。2020年全球疫情爆发以来，对于全球经济的影响可以说是一次系统性停摆，完全超越了传统的金融危机和经济危机的范畴，这是一场供求急剧收缩伴随人们对经济预期及疫情扩散的巨大不确定的冲击。当然，总体来看当下处于美国“互惠”贸易政策时期，美国及世界各国都积极采取了财政及货币政策，以防范疫情短期冲击化为更为系统性和长期的冲击。对于美国未来贸易政策的走向，我认为的确难以预测，“以史为鉴，鉴往知来”，可以肯定的是未来的政策将沿袭过去的路径同时继续充满各种冲突和挑战。

三、对经济和经济学的一点思考

经济与经济学诚然是两个不可以简单相比较的范畴，沿袭西方新古典范式对经济现实作出的模型化、概念化甚至简化的处理，进而试图理解或解释经济事实是经济学者一直在做的事情。当然如果可以以此为基础，对经济规律或逻辑加以预测或是在某种意义上指导现实，那便是经济学对于经济的馈赠了。而经济是现象背后众多因素的互动与交织，这些因素包括但不限于政治制度、政党、利益团体、意识形态、地理历史因素、国际局势、外交政策、偶然因素等。这一事实不免会使经济学研究者感到沮丧，因为这使得难以利用工具简单对经济进行刻画。不过，由于存在众多因素的制衡与消涨，拉长时间范围对经济特别是经济政策进行考察确也能够“读史明智，鉴往知来”，寻找其中较为稳定的逻辑线索，可以说探寻经济现象背后的这众多因素对于洞察经济以及进行经济学研究都大有裨益。