【转载】| 方震华：《包伟民，<宋代地方财政史研究>》

本书不仅讨论地方财政，作者更要从这个议题来分析宋代中央政府与地方的关系。中央集权是宋初立国的重要政策，早已为学者所一再强调。随着时间的演进，这个原则落实的程度如何？宋廷对辖下的广土众民是否能有效统治？宋代的统治对社会经济有何影响？这些议题都是作者想借着讨论财政来了解的。

全书除前言及结论外共分七章，主要探讨四个主题。第一、二章从制度演变讨论宋代地方财政的组织结构，及其运作情况。作者指出宋代财政管理的理想是达到中央对地方指挥自如，使全国财赋通融调度，以盈补缺。故朝廷对各级政府的收支建立“岁计”，严加核算；路级的转运使除了统筹上供财物外，并有调度其所辖州县财政收支，使其保持平衡的功能。但从仁宗朝对西夏用兵后，中央财政出现赤字，对地方财政需求无法满足，于是各路在经费上的不足，须自行应付。因此，转运司由原本中央派出监督地方财税的机构转变为独立负责各路财政的机构。至于州、县级的财政，原本亦受中央严格的监控，同样地随着财政的困窘而转变成“以一地之费，供一地之用”。朝廷财政管理的目标从通融调度，转为确保自己的收入无缺。

第三、四章讨论在中央征调数量不断扩大的情况下，地方财政所产生的变化。作者指出，仁宗、神宗、徽宗、高宗和孝宗朝都曾大幅增加中央征调财赋的数额。各种新的征调名目如：无额上供、总制钱、版帐钱等层出，使得许多原属于地方使用的项目转为上缴中央的经费，某些路在南宋时的上供数额因而数倍于宋初。这种情形自然导致地方政府的入不敷出，于是地方官一方面积欠上供及应支付的开支，一方面开始寻找两税以外的财源。随着时间的进展，地方财务困窘日趋严重，造成许多州县大幅亏空。中央既无力调节补助地方的需求，对于地方财政的监控便趋于松懈。从北宋末年开始，中央对地方财政的账目已无法核实，地方官另设私库，挪用财赋的情形严重。中央只在意下级政府是否能如数上缴财赋，对于实际财政的运作则默许其独立。到了南宋，中央更为确保地方上缴财物，在原有转运使、知州体系之外，又将许多征收项目交给诸路的提点刑狱、提举常平和诸州的通判。因为这些官员不负行政之责，没有挪用上供财物以供应地方所需经费的压力，更能够确保中央财税的收入。至于地方官为解决经费困难，只能以各种方式加收租税、罚款、手续费以及专卖所得。宋廷既明知地方财政困难，对这些法外的加征基本上是默许的．结果是使制度上的规定日益破坏，官吏得以借机贪污舞弊。

第五、六章从区域及社会阶层两个层面分析租税负担不平等的问题。透过分析各地税额的变化，指出宋政府在制定税额时，并非依据当地的经济情况进行估算，而是沿袭唐末、五代以来的旧额或因临时的需要而订定。不仅各路因政治、军事的重要性而轻重有别，即使一路内的各州、一州内的各县，赋税负担亦会有极大的差距。大致上，军、政开支集中的地区，像是首都附近及边区，负担最为沉重。因此，税额的增减常受政治情势的影响，不一定反映当地经济的荣枯。由于各地承受的财政压力不同，做地方官也有难易之别。在讨论社会各阶层税赋负担不平等上，作者认为宋代的两税按田地的面积征收，有助于税赋分配的合理化。但是，商税和专卖利益这两种近乎人头税的收入在政府岁入中的比重却超过了两税，严重削弱了财产税公平化的效果。此外，社会上的“形势户”可以借着各种方法逃避赋役，贫民阶层因而承受极大的负担，这是宋代士人常指其所处时代赋役数倍于古的原因。作者认为，与之前的王朝相比，宋代平民的赋税负担增加，但“役”的负担则减轻，故不能认定宋代的赋役之征较前代大为增加。

最后一章专论所谓“征権收入”的意义．从北宋中期开始，商税及专卖的收人就在政府财政收人中占有过半的比重。某些学者据此论证宋代商业活动的繁荣，并认为这个现象反映了宋代政府财政倚赖经济的前进部门。作者对这样的说法提出修正。指出宋代政府倚赖专卖收入是因循唐制的结果，而统治阶层重农抑商的意识型态亦促使他们合理化对征権的依赖。其实，茶、盐等专卖利益往往来自政府权威的强制分配，而商税之中亦有相当部分来自于官卖，并非商品自然交流的结果。因此作者认为征権收入的增加与其说是商品经济发展的结果，不如说是政府对社会控制程度的增加。

总结其研究，作者指出宋代财政展现出中央集权与地方无序双重的特性，强调“中央集权”的朝廷在实际上只能做到对全国资源的独占，而无法对下级的财务通融调度，于是不得不默许路、州、县政府在财政上收支独立。各级地方政府也像中央一样，尽力独占所能掌控的资源，形成了作者所谓的“阶层性集权”。在这个结构中，愈上级愈浪费，愈下级愈困窘，最下层的民众的经济生产就在这层层剥削下受到严重阻碍。

从制度的讨论出发，以宋代统治的特性为最终关怀，本书具有明确的问题意识，避免了制度史研究常陷入的支离和琐碎．借着广泛搜集文集、笔记、方志中的史料，具体呈现宋代地方财政运作的情况；对于一些学者只依据财税数字论证宋代经济发展的作法提出有力的修正；更使读者了解以中央集权为原则的政府，对地方的控制其实是日益松散。对于研究宋代经济或政治的学者，本书无疑是非常重要的作品。

由于本书研究的范畴非常广泛，对评者而言，仍有以下几点值得进一步地讨论。首先，作者对宋代地方财政的论述较偏重其负面影响，认为财政朝着失序的方向发展，导致官吏贪污严重，伤害民间经济发展。但是，从另一个角度来分析，宋廷应付财政赤字的方法是不断藉由增加上供额度，以之向位于中间阶层的各级官员施压，再默许这些官员以体制外的方式向底层的平民取得财源。这固然使得整个国家的财政体制失去一致的秩序，却使财赋的征收具有极大弹性，实际承受征敛压力的官员可依所处的环境，调整其策略．于是，看似无序的体制却具有极大的弹性和韧性，这是否是长期为财政困窘所苦的宋政府能延续三百多年的要素？更有趣的是，依作者所举的例子，许多州县政府自南宋初即面临严重财政困境，地方官靠着法外敛财及拖欠支出，竟然继续运作了一百多年。其间，中央虽对地方收支的干预日减，但对于过分的征敛或拖欠仍不时加以禁止或处分，特别是当民众提出控告的时候。这些地方官员显然是不断在法律边缘游走，而大体上能做到民众不抗拒，上级不干涉。这似乎反映了在失序的体制下，官僚群之间、官吏与被统治者之间仍有某种互相可以接受的默契存在。这种行政运作方式，是否显现了南宋文化的特性，值得进一步推敲。

其次，本书对于租税负担的公平性多所讨论，认为唐代改行两税法是朝向赋税公平的改革，而宋代政府倚赖“征権”则违背了租税公平化的趋势。如此看来，作者似乎只认定以土地为标准的财产税才符合公平的原则，其他的方式则否。但是，如果考虑实际征税的情况，问题恐非如此单纯。在政府对人民财产管理技术尚未成熟的宋代，财产税的征收很难做到公平，所谓的“形势户”有许多方法让自己的田产从租税记录上消失，以致于政府能征到税的田地是愈来愈少。对于一个缺乏现代会计和通讯技术的政府来说，这种缺失的产生并不能完全归咎于官员的因循或缺乏效率。一旦豪强脱产成功，政府即完全无法从他们身上征到财产税。相对地，“征榷”是透过交易转嫁到购买者的身上，形势户只能凭借参与专卖或走私交易来逃避，但政府“征権”的范围极广，很难完全免除，多少能从富人那里取得一点租税。从这个角度看来，在无法核实财产登记的宋代，财产税是否比其他间接税更符合租税公平的原则，恐怕有待更多的思考。

第三，从第二十五页至四十五，作者花了很长的篇幅讨论转运司地位的改变，认为自北宋晚期以 后，各路转运司的岁计逐渐被固定化，必须自行筹措财源应付增加的开支，因此逐渐由中央派出机构转化为地方财政管理机构。这里的讨论似乎陷入了强要二分中央与地方的困境中。如同作者所指出的，宋代中央与地方经费的区分其实并不清楚（页51）。在这种情况下，实在看不出要将转运司定位在中央或是地方范畴的必要性。若因转运使原为中央监督地方而设，强调其本为中央派出机构，则宋初以知州、通判、知县取代刺史、县令也同样有以中央官监管地方的含义，是否也同样要视州、县政府为中央派出机构？中央派至地方的官员本来即须管理地方财政并兼顾中央的需求。中央将转运司的岁计固定，要转运使自行应付，并未根本改变转运使的职权，而为中央征足上缴经费还是其主要的任务。至于作者以绍兴初年转运使轻视朝廷命令的现象，做为其“地方性”转强的证据之一（页44），似亦有待商榷。这种现象可能只是南宋初期中央权力式微的反映，而非全体转运使 官职地位的改变。

第四，本书对南宋晚期地方财政变化的讨论尚有未尽之处。宋宁宗以降，南宋陷入对金及蒙古的长期战争中，为应付严重的边防问题，在两淮、京湖、四川、广西等地陆续派任制置使统筹防务．这些制置使集军、民、财政大权于一身，而其使用之经费除了来自辖区内的财赋外，有相当数量系由中央每年核拨，形成特殊的地方财政形态。对于制置使与中央复杂的财政关系，作者并未有所论述，似应在未来加以补充，使对此一议题的研究更为完备。

此外，作者在行文上有一个技术性的问题。在“直接税和间接税”这两个名词的使用上，作者强调本书对这两个词的定义与现代财政学的概念有所差异：「直接税是指政府是以公开方式向人民征收的租税间接税则指以遮藏讲避而暗取之的方式取得的财赋（100注5，页212注2）。但是，在某些行文中，作者对这两个名词又是采用财政学的定义。例如：「征権对于民户来说，在实行官卖抑配的地区，形式虽属“商业经营”，实质已与直接税无异；在通商地分，则是一种间接税。由于专卖内容为民生之必需品所以这种直接税或间接税影响到所有民户。 J（页253）显然是以税赋是由纳税人直接承受或是转嫁负担来区分雨者的定义，而非作者之前所定义的以厂遮藏讲避与否来区分。这种在词语上交错使用个人特殊定义与一般通行用法的方式，恐怕容易引发混淆。

综合以上所述，本书虽有一些小疵，却为了解宋代经济以及中央与地方关系提供了新的视野。作者认为从北宋到南宋，宋廷对地方的控制日渐松弛，走向地方分权的论点，实与近来一些学者的研究有相通之处。黄宽重先生有关南宋地方军的新书，也指出南宋朝廷修正传统的中央集权政策，容许地方政府自组军队，分享兵权。由此看来，南宋中央对地方控制力有逐渐低落之势，但这个政府却始终能维持内部的安定，且凝聚国力对抗蒙古四十多年．这样矛盾的现象如何解释，显然值得研究宋史的学者在未来共同思考。