城乡土地改革中的主要问题与解决方案

2021年10月下旬，我被单位派驻到坝上某县下辖的村子，开始为期两年的驻村生活。作为乡村振兴驻村帮扶工作队，我们的主要任务就是要提高村民收入，改善村庄面貌，并为村庄发展提供可持续的的内生性动力。“工欲善其事，必先利其器”，我深知这一任务的艰难，所以平时除了贴近村民，熟悉村情，了解村庄运作机制与实践逻辑之外，还要学习相关理论知识，将理论与实践相结合，争取寻找到一条强村富民的道路。

《人地之间》是我最近读过的一部聚焦城乡土地改革的著作。作者陶然现为香港中文大学（深圳）人文社科学院教授，其主要研究领域包括转型与增长的政治经济学逻辑、城市化进程中的土地和户籍改革、地方治理及公共财政等，在土地制度和政策设计方面可谓深有研究，这本书正是其学术研究的重要成果。

这是一部“把论文写在大地上”的著作，作者基于广泛的田野调查、细致的现实观察、认真的学术思考，对城乡土地问题的多个面向（如土地财政、征地改革、三权分置等）进行了详尽的剖析，在指出症结所在的同时，还提出了有针对性的政策建议。

难能可贵的是，这些政策建议照顾了现实可行性，既不是伤筋动骨的“大拆大建”，也非无关痛痒的小修小补，而是通过渐进改革和联动改革，以局部促成整体，以碎片抵达完整，从而解决现行土地制度中存在的分配不公、效率低下、资源浪费等问题。这当然离不开整体性的研究视野和全局性的分析框架，这种研究范式“不仅有助于理解我国特有的经济增长、工业化、城市化模式，有助于理解城乡土地管理领域出现的各种扭曲和矛盾，有助于把握城乡土地制度及相关户籍、规划和地方财政体制之间的紧密关联，还有助于进行城乡土地制度的顶层设计，并探索具有前瞻性和可操作性的渐进式改革政策组合”。

我最感兴趣的还是第五章关于农村“三权分置”改革部分，这与我的实际经验息息相关。在广大的农村，由于农民奔赴城市务工挣钱，在村中务农的多为老人和妇女，这就形成了以代际分工为基础的半工半农的生计模式。同时，由于种地不仅需要投入种子、化肥、农药、机械等成本，还需要投入大量的时间，这对于农民无疑是宝贵的机会成本，因此农村普遍存在“种地不如打工”的价值观念，农地抛荒问题随之而来。针对土地资源的大量浪费，中央适时提出了“三权分置”改革，旨在形成所有权、承包权、经营权三权分置，经营权流转的格局。这一改革的重点在于激活经营权，明确赋予经营权应有的法律地位和权能。

尽管具有劳动能力的农民普遍外出务工经商，村内仍留有少量的中坚农民。所谓中坚农民，是指农村中的青壮年精英群体，其扎根乡村，“身体在场”，具有突出的个人能力和丰富的社会资源。对于大量抛荒的土地，也只有中坚农民既有种地的意愿，也有种地的能力。“三权分置”改革正好为他们发展适度规模经营扫清了法律障碍，因此应当从政策上鼓励和引导适度规模经营的展开，这样不仅可以促进土地资源合理利用，提高土地产出率、劳动生产率和资源利用率，构建新型农业经营体系，还可以推动推动现代农业发展，保障国家粮食安全。

城乡土地问题是我国社会研究的富矿，广阔的城市和乡村有太多的理论资源可供提取，这无疑也需要坚实深厚的学术素养与扎根乡野的实践精神。这部著作“扎根第一现场，紧贴一线实践”，为我们提供了一道宝贵的窗口。通过这道窗口，我们可以进一步熟悉土地改革实际，发现真实问题，也为政策制定者提供了有价值的思想资源。