关于 2009 年后土地策略性出让的一点疑问
本书精华在前两章。第一章提出的中国经济增长分析框架很有启发意义，即便有人不赞同这一“立”的部分，在此之前对“经济体制持续分权”和“地方官员晋升锦标赛”两种流行理论的批评也足够有力，“破”的贡献已有很高价值。本文则只是想就书里关于土地策略性出让方面的一两处细节，提点看上去蠢笨的问题。
2009 年后非传统制造业优势区域为何开始大建出口导向型工业开发区？
房地产市场和地方债务的问题在 2009 年后变得严重起来，且多发于内陆省份。常见的说法和本书的论述，都将此归结为全球金融危机后的刺激政策，而与制造业没有必然关系。毕竟 2008 年前，长三角和珠三角就已形成了成熟的制造业集群，并未伴有房地产和地方债务危机。同时，内地制造业基础不发达的区域（为行文方便，以下不精确地简称为“内陆地区”），哪怕财政困难，也自有理由不去兴建工业开发区。书中（第 52 页）写道：
即使地方政府不得不“保基本运转”，也未必一定要通过“大干快上”地兴建工业开发区来补充财源。如果建设工业开发区的成本很高且收益难以有效覆盖成本，地方官员完全可以选择不作为，或是少作为。
事实上，至少在2009年实施大规模的财政信贷刺激政策之前，一些区位条件较弱和经济基础较差地区的政府更倾向通过“跑部钱进”来获得转移支付，而没有积极性去大建工业开发区。但实际情况是，……在2009年之后，全国各地都开始超常规地建设工业开发区和新城区。
那么 2009 年内陆地区为何出现这一变化？书中（第 63 页）有如下阐释：
到2009年，中国的制造业产能已全面过剩，出口再实现国际金融危机之前年均 20% 以上的超速增长又明显不可能，为什么地方政府还要大建工业开发区？
首先，2009年后，多轮宏观刺激带来了各级城市房地产市场的全面“泡沫化”，很多地方商住用地出让金出现了大幅飙升，并给地方政府带来“财政幻觉”：未来本城市的商住用地价格会保持高水平，甚至还可能更高，这就为地方政府以商住用储备土地做抵押，大规模负债建设开发区、新城区创造条件。
其次，地方政府从国有金融机构贷款时普遍存在“道德风险”。由于地方债务的主要债权人是以银行为主体的各类国有金融机构，既然中央现在鼓励地方通过借贷拉动投资和刺激内需，而负债推动工业开发区和新城区建设，至少有助于改善本地产业增长和城市发展的环境，地方政府何乐而不为。即使未来出现债务偿还困难，只要银行是国有的，中央就一定会兜底救助。在这一背景下，地方债务余额在2009—2010年就翻倍达到10.7万亿元，在其后10年继续高歌猛进，显性和隐性债务累计超过60万亿元。
总之，2009年之前的城市发展模式是地方政府先借债或垫资建设工业园区，低价出让工业用地吸引制造业，然后带动房地产业为主的第三产业发展，最后从第三产业取得财政收益并还债；但2009年之后，反而是房地产业先行，地方通过“土地金融”加杠杆建设开发区，再以更低价格出让工业土地，其结果是国内不同区域招商引资的“逐底式竞争”进一步强化。正是在这一阶段，中国和主要主要出口目的地的西方国家之间的贸易冲突开始加剧。
注意这里未再引用此前强调的，上世纪九十年代成型的出口退税和汇率政策，这两个用于描述 2009 年前制造业发展动力的历史因素。显然，用它们来解释 2009 年后的新现象会有些牵强。
问内陆地区为什么大建工业开发区，当然是因为它们理论上本可选择其他道路。结合书中认为由出口退税和压制汇率所驱动的“国际逐底式竞争”等论述，内陆地区在 2009 年后至少有以下多个选项：
（1）一切照旧，不去大搞建设。
（2）供地向商住用地倾斜，具体可以 （2.1）供地向住宅用地倾斜，多建住宅区； （2.2）供地向商服用地倾斜，发展第三产业。
（3）供地向工业用地倾斜，建设工业开发区，具体可以 （3.1）主要引入出口导向型工业企业； （3.2）主要引入参与“内循环”的工业企业。
从上面第 63 页引文的第一句来看，既然内陆地区之前未参与制造业竞争， 2009 年本该更没有动力选择（3.1）。但评价一个选项时永远应当问的是：“和什么相比？”
（1）首先被舍弃，原因显然是引文给出的第二条——债务的道德风险，或者说软预算约束。合理。
（2）与（3）的对比占据了不少篇幅。商住用地和工业用地当然各地均有开发。但书中的判断是，2009 年后各地极力控制前者规模以维持其高价，并将其部分出让金用作出让后者时的补贴，以反哺工业园区建设。也就是说，如果观察供地的重心可以看到，内陆地区选择的是（3）而不是（2），结果是“城市存量用地结构的严重失衡，具体表现为工业用的比重显著偏大，而住宅等第三产业用地和环境绿化等用地的比重明显过低”（第 87 页），由此导致商住用地的出让价格比工业用地高了一个数量级（第 88 页）。
对于两种用地的策略性出让导致悬殊价差，第一章给出的解释大致如下：商住用地，尤其是住宅用地，最终面向的基本上是本地体制内人员和民营企业中高层的居住需求。这些人大多扎根本地，当地政府作为供地的一方，因此不必与其他地方竞争他们的购买力，得享垄断定价权。而工业用地要招揽的是可以在全国范围内挑挑拣拣的投资者，供地时就必须给出有吸引力的低价。
然而这一解释有所缺失。两种用地产生的税收现金流不同，出让价格也就没有简单的可比性。第二章其实对此有简短讨论：
以跨期财政收入最大化为目标的地方政府，需要进行整体性谋划……实际上，地方政府在招商引资中面对着两类特点非常不同的用地者：一类是包括商业、佳宅业在内的服务业用地者，另一类是制造业用地者。从税收角度看，这两类用地者表现出了非常不同的特点。
服务业主要带来营业税及相关的企业所得税、个人所得税，特别是商业服务业地产和住宅地产在销售过程中能为地方带来很高的短期营业税、所得税、士地增值税、契税等收入。由于中国迄今为止还没有开征对普通商品房的年度房地产税（现有房产税主要针对商业、办公类地产），因此，虽然包括商业在内的各类服务业营业后还会持续产生相对稳定的营业税和所得税，但对于建筑业和住宅地产开发销售业来说，营业税的高点一般在土地出让后房地产建设双销售过程中。一旦地产建设和销售完毕，来自建筑业和住宅开发业的营业税就设有了。制造业的情况则不同：一旦制造业形成了生产能力，对其征收的增值税和所得税一般会保持相对的稳定。
也就是说，即便住宅用地的“最终”市场上不存在垄断，地方政府要做到两种用地上的边际收入大体相等，住宅用地的出让价格也必然数倍于工业用地。事实上，这一机制能在更大的程度上解释两种用地的价格差（He et al，2022）。
这其实也就引出了本书的一个小问题：没有始终明确地区分（2.1）和（2.2）。张莉等（2022）就指出，既然（在营改增之前）商服用地开发后能持续产生营业税收入，就“有必要将商服和住宅用地区分开，研究地方政府供给商服和住宅用地的激励差异”。这一问题的基本逻辑与上述在工业用途与住宅用途之间权衡配置土地资源的道理并无不同。其实营改增之前由地方独享的营业税，才是第一大地方税种。并且，查阅公开数据可知，服务业增加值占 GDP 的比重在 2009 年后保持着上升趋势，并恰好于 2012 年营改增启动时超越第二产业，到 2015 年时占 GDP 的比例业已过半。反观第二产业中的制造业，占 GDP 的比重在 2008 年后的几年间并无明显变化，而且也恰好是在 2012 年开始逐渐下降。营改增减轻服务业税负，促进经济向服务业转型的常见说法，看来不虚。但这些也就意味着，讨论全球金融危机后的经济增长模式时淡化服务业的角色，以及在分析房地产问题时对商服用地和住宅用地缺少明确区分，有点成问题。从描画“中国经济增长模式的基本框架”的图 1.2 就可看出，书中的分析框架依然将“出口导向型消费品生产”置于增长模式的中心位置。第三产业在图中出现，似乎只是用于说明房地产泡沫的成因，尽管房地产之外的服务行业明明占了 GDP 的近乎半壁江山。
回到先前的疑问，既然服务业才是本世纪第二个十年中国经济的主角，而出口导向制造业的前途早已众所周知地黯淡，那么内陆地区当初为何会选择（3）而不是（2.2）？更进一步地，它们是否确实，以及为何，在（3）中选择了（3.1）而非（3.2）？也许这些问题都可以在不动摇本书基本框架的前提下给出解释，比如现代服务业由于集聚效应，更容易汇拢于大城市，或者内陆地区当年误以为可以大量承接沿海地区产业升级后转移出的企业，但由于人力资本和环境监管等原因未能如愿，等等。不过，读者想看到的是更明晰、完整的阐述及证据。
住宅市场缺乏弹性？
有意思的另一点是书中对住宅用地市场的一种看法（第 70 页）：
在城市住宅用地供应领域，虽然打破地方垄断是正确的方向，但明确这个方向并不意味着就可以顺利解决问题。目前，中国地方财政高度依赖住宅用地的出让金，主要人口流入地城市房价已达到非常高的水平。如果打破垄断的力度太大，比如推动集体建设用地直接进入城市住宅用地市场，那么地方财政马上就会遭遇重大的冲击，城市房地产泡沫大概率会迅速地破裂。
增加供给后价格崩溃，供给方收入也将骤减的预测，结合上面提到的，本地住房市场购买力相对固定的理论，背后呼之欲出的模型是，购房需求缺乏价格弹性。如图所示。
这与“刚性需求”的流行说法相符，并有助于解释地方政府为何不选择（2.1）。但此说如果成立，恰恰说明实际中未得到满足的购房需求很少，由图中亦可明显看出。这可能有悖于不少人的直觉。这里对此不作质疑。（一种理论上潜在的反对意见是，价格由边际需求决定，而边际买家包括考量是否到该地工作时将房价纳入考虑的就业者。）但读者同样希望，能看到更多经验证据。
参考文献
He, Zhiguo, Scott T Nelson, Yang Su, Anthony Lee Zhang & Fudong Zhang, 2022. “Zoning for Profits: How Public Finance Shapes Land Supply in China.” NBER Working Paper 30504.
张莉、陆铭、刘雅丽，2022：《税收激励与城市商住用地结构——来自 “营改增”的经验证据》，《经济学（季刊）》第4期。
