读《约束、信息与激励》——神经协调

去年参加线下读书会的时候，发现很多小伙伴都非常喜欢《置身事内》这本书，比较框架性的介绍了政府运作的一些逻辑，而不是“什么事都没有干”。想要深入了解的书友，也会去读周雪光的《中国国家治理的制度逻辑》以及周飞舟老师的《以利为利》，读《中国国家治理的制度逻辑》——发包。开年给大家带来的第一本书正是有关于政府运作逻辑的专题，叫做《约束、信息与激励》，是左才老师的书籍。之前写过一篇有关于精准扶贫方面的读书笔记，读《告别贫困》——先富带动后富，正是左才老师的大作。虽然有人诟病左才老师把论文写在党的文件上，但何尝不是把论文写在祖国大地上，也写在时代需要的方向上。

1994年8月19日《华商时报》载文：“两个月时间内，朱镕基一行走访了13个省、市、自治区，一个地方接着一个地方去谈，谈判过程异常艰辛。特别是在收入划分和基期年的确定这两个主要利益参数上，中央和地方不断博弈，最终达成共识。”当时朱副总理表示：“我是一个省一个省去谈，结果自己掉了2.5公斤的肉。”而在1958年，毛泽东同志在回答英国元帅蒙哥马利关于治理经验时所总结的：“我没有什么经验，就是中央集权多了，我就下放一点；地方分权多了，我就收上来一点。”这种非制度化的权力收放已经成为我国的“治国经”，通过不断划分中央与地方之间权力的办法，以放权来解决集权问题，以收权来解决分权过多的问题。

有学者认为：“中央与地方的关系横穿中国五千年的文明史，一部中国史，一定意义上讲，就是处理中央与地方关系的历史……中国式的政治的核心决定和制约着中央与地方的关系，这就是由中央‘正’地方。”自1992年邓小平南方谈话至今，“中央地方之间的权力与资源配置不再是简单地在‘集权-分权’之间交替进行，而呈现出更为复杂、灵活与动态的局面，具有渐进式、有选择、差异化的集(分)权三个特征”。集分并存的权力调整模式折射出深刻的“治理”逻辑：“中国治理并不存在固定的模式或权力结构，其始终处在一种试验和发展的过程中，因此作为中央和地方的主要互动形式，集权与分权能够被不断尝试并灵活转换。”

上世纪以来，西方学者发现越来越多国家央地关系的调整已经较难单纯用分权或集权来概括，而是在不同政策维度上的集分并存。于是，提出了“府际关系”的理念，不同层级政府从各自的利益出发，结合自身相对的资源优势，与上下级政府之间进行形态各异的互动，或合作遵从，或竞争博弈，或消极应对。在海内外的研究中，府际之间的游说和讨价还价行为在最近三十年开始受到关注。比如，有学者关注中国各地方政府在北京设立的驻京办事处(类似唐宋两代的“进奏院”)在游说中央政府和部委政策方面发挥的作用。府际关系相关正式制度的研究多聚焦于政府间财税分享制度。有学者呼吁，财税制度以外的其他相关正式制度应该获得更多的关注。

本书从政治制度的功能出发，探讨府际关系视角下的干部管理制度、人民代表大会制度和任务推动型项目制，分别对应纵向政府间利益划一、利益表达以及利益重组的机制、程序与规则。首先，干部管理制度是形塑当代中国纵向府际关系的重要政治制度。人事权的集中和分散构成了政治维度的集权和分权。人事任命权的集中以及目标责任制形成的压力型体制构成了我国纵向府际关系政治维度的基本底色。干部管理制度中蕴含的压力和激励的传导过程是对不同层级地方政府利益划一的过程。虽然自上而下的干部任命及考核是利益划一的主要实现机制，但是并非唯一机制。有限度的博弈也是实现不同层级政府目标归一化的机制。

目标责任制被认为是“压力型政治”的具体表现和实现方式，它由绩效指标以及围绕绩效指标形成的一系列奖惩机制构成，其核心是一套绩效指标体系，主要包括绩效指标内容、指标在规定年度的目标值、指标计分方式、指标在计分中所占权重。其制定和运行过程与政府内部的目标制定、激励分配直接关联，检查验收即对政府部门绩效目标完成情况的考核。因此，目标责任制是分析不同层次政府间不同维度“控制权”分配组合的最佳载体。目标责任制在政府机关的应用范围非常普遍，除了用于专门针对各级地方领导班子和领导干部的年度考核，还用于对政府机关、政府直属机关以及社区和村委会党委的考核评价。

大多数研究认为，政策或目标制定的控制权牢牢掌握在上级政府手中，留给下级政府协商的空间很小。直到最近才开始有研究指出，政绩目标制定过程“博弈色彩浓厚，猜测试探、割喉竞争、协调反映等充斥整个过程……要经过复杂的充满心理较量的博弈环节”。以结果为导向的绩效指标考核使得博弈既可能发生在检查验收指标完成情况的环节，也可能发生在指标制定的环节。下级政府的信息优势以及不同层级政府在治理绩效方面的相互依赖，使得上级政府愿意在指标制定上开放一定博弈的空间。相较上级政府，下级政府往往对所辖区域的各类情况拥有更及时、充分、准确的信息，这种信息优势为下级政府在绩效目标值制定上带来了一定的影响力。

不同层级的政府在治理绩效方面相互依赖，如几位干部在接受访谈时讲道：“上级政府当然希望下级政府能完成更高的目标，但是也不想逼得太紧，否则下级政府可能造假。如果那样，上级政府最终还是会被影响到的……现在考核里面的政治标准是最主要的，其重要性高于所有其他考核指标，在政治标准里，比如忠诚、不能造假……数据造假或是篡改政策执行结果现在影响更加恶劣，(意味着)不够诚实忠诚。所以现在上一级政府在制定目标的时候也会更多地和下级沟通，让目标值更加科学和符合现实。比如，我们现在制定就业增长率目标的时候，我们必须要听下级政府的，否则执行会出问题。”

在与地方干部的访谈中，作者发现了下级政府在目标值博弈中的三种常见策略：低承诺-高产出；最小化风险；重塑目标构成要素内容。低承诺-高产出策略在访谈中的体现有：“新增就业量在市里的考评中占4分(满分100分)。我们不能改变这个指标在考核中占多少分，但是(新增就业量的)目标值是可以协商的。如果市里给我们定的目标是30000个新工作岗位，因为我们去年创造了20000个，我们会要求更低的目标，比如25000个……新增30000个工作岗位，我们其实是可以做到的。我们将会协商一个较低的目标，比如25000个。这样我们的增速更高，比去年增加50%，比创造工作岗位的目标高20%。我们就可以超越其他城市，在考评中排名靠前。”

最小化风险策略在访谈中以如下内容呈现：“我省对今年脱贫户数提出了明确目标。在分解成更具体的目标时，例如产业扶贫，我们会尽量通过让贫困户加入“更安全”的农村合作社(例如光伏产业)来增加脱贫家庭的数量，完成指标。只要电力并入国家电网，就会为村子带来稳定的收入，因为国有电力企业将支付电费。因此，这保证了短期内红利会分配给参与光伏合作社的贫困家庭。但对于一些产业，包括茶叶或水果，需要三到五年的时间才能成长进而产生收入，并且价格取决于销售时的市场供求情况，存在滞销的风险。因此，如果当地条件适合发展光伏产业，我们倾向于降低加入这些(茶叶或水果)农作物合作社脱贫的贫困户数值。”

重塑目标构成要素内容策略在访谈中表现为：“科技创新是给所有城市的考核评价标准。但是，什么是科技创新，它的具体内容是可以协商的。如果有一个城市即将进行公共交通的升级，但是明年的考核目标不包括公共交通的指标，那么市领导就会和省协商在“城市建设”这一考核类别下增加“公共交通”这部分内容。”除了目标制定存在一定的博弈空间和地方自主性之外，在激励分配的制定中，即目标责任制中的指标权重方面，同样也存在一定程度的自主性。经济发展水平越高，地方财政收入越多，人口规模越大的省份，越重视社会政策领域的发展，这与社会福利领域发展需要一定的财力和经济基础以及较多的资源投入有一定关系。

再来看人大在地方利益表达与跨界层府际交流中的作用。利益表达是府际关系利益维度中的重要组成部分，府际有效互动的前提是利益的畅通和充分表达。抑制或缺乏地方政府利益表达平台的政治体制，无法获得长期的政治稳定和经济社会发展。地方政府利益表达既可以通过正式的制度渠道，如各种上级征求下级部门意见的方式，也可以通过非正式的制度渠道来完成。虽然人大常委会能够监督本级政府，但由于上级人大对下级人大只能进行指导，因此人大常委会在调节政府间纵向关系方面的作用有限。然而，如果将分析单位从人大常委会转换为人大代表，人大可以通过向上传递基层政府诉求信息来调节府际纵向关系。

在履职的地域倾向方面，研究表明，地方人大代表具有持续地表达地域诉求、为所在地区争取利益的偏好，正越来越积极地利用提建议和议案的机会为选区或选举单位解决实际问题。代表建议中的地域代表性可以从代表的履职积极性以及履职时的地域倾向来展开分析。实证数据显示，官员人大代表履职的积极程度较低，较少会提出议案和建议。而在非官员代表中，企事业单位的管理人员、民间组织的管理者和专业职称技术人员是较为积极提出议案的群体。除了职业背景，代表个人的性别、年龄、学历、党派身份也与履职积极性相关：女性、年龄较大、学历较高以及非中共党员的人大代表提出议案数量更多，履职更加积极。

省人大代表中，官员人大代表提建议的积极性显著低于非官员人大代表，但是进一步将官员人大代表的工作单位层级进行细分则发现，工作单位在县乡级的官员人大代表提出建议的数量显著高于非官员人大代表。一个可能的竞争性假设是人大代表工作单位的层级是代表提出地域性建议倾向的显著相关因素。工作单位的层级越低，表明地域性知识和经验越丰富。同时有研究表明，人大代表有较强的为工作单位利益表达诉求和争取利益的倾向。相较非官员人大代表，由于官员的职务晋升与地方治理的绩效联系更紧密，因此县乡级官员人大代表有更强的职业动机去反映地方治理中的问题，提高管辖区域的治理绩效。

毕竟，人大代表建议是民意代表的意见表达，政府对代表建议的回复在本质上反映的是政府对民意诉求的回应。作者整合了三省政府对人大代表建议回复文本的内容进行分析，在回复“计划解决”的政府答复中，虽然有相当大一部分是政府在收到代表建议之前就已经有相关工作计划来解决提出的问题。比如，在D省3285条列为“计划解决”的政府回复中，仅30%是专门针对代表建议新做的工作计划。但是，三省政府的积极回应主要包括承诺向上反映和争取、建议和督促下级政府以及启动措施解决问题三类。在D省样本中，前两类占政府积极回应的70%。从政府回复的文本内容来看，可以印证通过代表建议“解决问题”的逻辑。

第一类，向上反映和争取。【政府答复例1】D省：“因此对于建议中所提的××环线纳入高速项目的问题，省上将在国家有关部委来××对项目进行现场审查评估时，尽最大努力向审查评估专家进行阐述、沟通，取得理解，力争将××环线纳入××公路一并建设，支持××经济发展。感谢你们对我省公路交通运输事业的关心与支持!”除了向上级政府反映和争取各类支持，也有少部分是向同级机关提出建议，具体如下。【政府答复例6】D省：“关于“在全省县域经济社会发展监测考评指标体系中，增加生态环境方面的指标比重，淡化GDP考核……”的问题，我们认为很有必要，将积极主动向省考核委员会及办公室提出建议和意见，争取加大对生态环境建设的考核比重。”

第二类，建议和督促下级政府。【政府答复例9】D省：“我们将建议××市交通局、××县政府结合县城规划，合理确定××国道××县过境方案，组织开展前期工作，积极落实配套资金，争取在省上政策支持下，早日建成过境路，解决好县城过境交通问题。感谢你们对我省公路交通运输事业的关心与支持!”虽然数量较少，但是在回复文本中也存在省政府在答复人大代表建议时向县级政府机关施压的案例，【政府答复例20】D省：“×××代表：您提出的《关于×××违章建筑拆除的建议》收悉。现答复如下：对您的建议，我市××区政府高度重视，立即召集相关部门和街道办事处召开专题会议，研究办理工作方案，责成区民宗局、区市容园林局、区城管执法局、区建住局、公安××分局、××路街办、×××街办予以整改……”

第三类，启动措施解决问题。【政府答复例16】D省：“您提出的关于尽快建立信访事项办理三级终结制度的建议收悉。现答复如下：您的建议紧密结合全省信访工作实际，我局领导高度重视，及时进行了认真研究，并作为重点进行办理……建立信访事项办理三级终结制度意义重大。在接到您的建议后，我们进行了认真研究部署，并决定启动此项工作。一是把建立信访事项办理三级终结制度纳入2009年工作重点，进行组织实施。二是明确了承办单位，并提出了明确要求。三是已开始代省政府拟定《××省信访事项办理三级终结办法》。四是在今年省政府机构改革中，积极推进建立信访事项复查、复核机构。希望您和其他附议代表继续关心全省信访工作，我们将始终虚心接受各方面的监督和指导。”

最后来看任务推动型项目制，府际联动与利益重组。项目制是一种能够将国家从中央到地方的各层级关系统合起来的治理模式，国家通过项目制打通了中央与地方的“条线”关系。同时，通过在申报立项中引入招投标等竞争机制，项目制使得下级政府利用这一空间“对集权框架和科层逻辑有所修正，从中加入更多各自的意图和利益，获得更多的自主权力”。在项目制的运行当中，随着财政上划而出现的权力上移强化了县级政府及各职能部门的权威，并在财政上切断了乡镇政府与村庄之间的责任关系，弱化了乡镇政府的权威。本书对于项目制的调研来自2017—2020年在湖北、陕西两省开展的田野调查以及“精准扶贫与乡村振兴”社会调查。

以精准扶贫项目的易地扶贫搬迁为例，领导小组制度在不同层级政府被复制，比如，贵州省、市、县、乡四级均成立由党委、政府主要领导任组长的双组长制扶贫开发领导小组，省、市、县政府均成立由多部门主要负责同志组成的易地扶贫搬迁工程建设指挥部。一般来说，省发展改革委、省扶贫办、省移民局需要承担易地扶贫搬迁的不同工作职责，与此相对应的，市、县、乡三级与省级政府对应设置类似的机构，分别承担相应职责，便于条线的统一和管理。在短期内推动某项重要任务而成立的领导小组，不仅能够有效整合资源、重塑条块关系，也有助于传递任务重要和急迫性的信号，以及促进领导小组在不同层级党委和政府层面的复制。

从驻村工作队的成员构成上来看，按照“因村派人”的原则，“主要从各级机关优秀年轻干部、后备干部，国有企业、事业单位的优秀人员和以往因年龄原因从领导岗位上调整下来、尚未退休的干部中选派，有农村工作经验或涉农方面专业技术特长的优先”。各地在落实时会进一步对“优秀人才”进行细化的规定。比如，四川省的第一书记重点从省、市和县(市、区)直部门(单位)优秀年轻干部人才递进培养计划学员和后备干部中选派。再如，广东省明确规定，省直和中直在粤单位要选派副处级以上且年龄不超过45岁的干部作为驻村帮扶的工作队队长并兼任第一书记；珠三角地区要求贫困村所在市要派出优秀科技干部任第一书记。

可以看出，无论是机构还是人员，“精准扶贫与乡村振兴”的构成都打破了传统条块关系，使得纵向系统与基层农村产生有机链接。在财权上，通过精准扶贫的推进，贫困县成为资金整合的突破口。贫困县作为实施主体，根据本地脱贫攻坚规划，统筹整合使用财政涉农资金，统筹整合使用的资金范围是各级财政安排用于农业生产发展和农村基础设施建设等方面的资金。“虽然纳入范围的涉农资金仍然按照原部门渠道下达，但资金项目审批权限完全下放到贫困县，‘条条’不得以专项规划、约束性任务为由，限制贫困县统筹整合资金……2019年，财政、扶贫部门牵头制定‘负面清单’，约束在资金整合中出现的过度整合问题。”

虽然整个精准扶贫的项目构成来自各个纵向单位，但是事权与人事权的调整，主要由县级层面掌握。以易地扶贫搬迁中的产业配套为例，B县农业局局长在接受访谈时讲道：“根据‘五个一批’下设的五个部门都是由县脱贫攻坚指挥部统一管理。我们指挥部的政委就是县委书记，指挥长就是县长。像分管产业这块的就是县副书记，县里面的三把手。像产业配套的问题，肯定是他要负责的。一般就是移迁办和我们对接以后，我们就召集产业、农业、林业、畜牧和乡村旅游、光伏这几大块一起开会，确定这个地方定了移迁点后究竟要发展什么产业。”激励分配权，包括考评等人事安排，也在较大程度上由县里相关部门主导。

最后，有关监督权的调整。在推进精准扶贫的过程中，其项目监督呈现出多元主体参与监督的特征。除了省、县、乡镇相关部门组织的各项定期或不定期的对贫困村的督查巡查以外，精准扶贫的项目监督还包括由中央国家机关成员参与的省际交叉检查。项目的评估越来越多地采用第三方评估的方式。作者在访谈中多次听受访人提及第三方评估的普遍性及影响力：“第三方评估，就是每年会组织第三方人员(比如高校老师、学生)评估扶贫的绩效，这个给我们带来压力很大……你脱不脱贫，12月份的时候要给老百姓算账，我们有一个扶贫手册，今年你发展柚子赚了多少，我要给你加上去；你今年在合作社就业收入多少，我也要加上去。”

读书笔记就写到这里，府际关系的本质是利益关系。不同层级政府之间的利益协调机制是打开府际关系运作“黑箱”的钥匙。利益协调过程包括利益表达、利益划一、讨价还价、利益重组等。虽然不同层级政府间的权限划分缺少法律的明确界定，基于对治理绩效优化的追求，“集权与分权能够被不断尝试并灵活调整转换……治理偏差就成为集权与分权的转化时机和边界”。为了解决治理偏差问题，府际关系通过跨政府层级的交流与联动协作机制上的内在弹性，有效打破了科层制下层级节制的藩篱，使得较基层政府的利益诉求能够传递到较高层级政府，同时较高层级政府具有绕开中间政府赋能基层政府的有效机制，保障政令畅通。