从制度史的角度,看近代外交困局
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从制度史的角度看近代外交,会有一些新的启示。这本书关注的是“近代的外交人事及其效果”,也就是外交机构的设计和人员结构。
1861年,为应对《天津条约》之后公使驻京的新形势,清朝成立总理各国事务衙门。
作为外交中枢,总署是从清代旧官僚体制中衍生出的新事物。与六部等专务机构相比,总署摒弃书吏(六部司员多出身科甲不谙业务,日常政务多由书吏处理),由章京直接负责办稿,职业化的训练是其一大特色。人事制度仿照军机处,总理衙门堂司两级、驻外公使等均为“差使”,各有“本职”(定额职缺),人员的升迁必须落实为“本职”的提升。依清制司官与堂官之间品级差距很大(正五品至正二品),司官通常需要外放为道府后,经继续擢升才会被召进京,成为高一级的京堂或部院堂官。
由此产生的影响是:总理衙门章京凭借“差使”可定期得到升职升衔的优厚保奖,最优者可外放海关道,但很难在本机构内从司官上升为堂官。章京本有希望在实际历练中逐渐成长为经验丰富的交涉人才,但他们为了保奖而考取入总理衙门,获得保奖后外放离开,经验与专才无法传承,无非是找到一条仕途上升的捷径,于是清朝的外交专家并不因此而增多,交涉局面也并未因此而改观。
从人员来看,总理衙门章京从正途出身的京中各部院司员中选拔,他们在知识结构和思想上还停留在传统士大夫的身份认知上,尽管其中不乏有识之士开始觉醒,但传统科举出身仍使得他们奇缺外部知识。
驻外公使与使团成员同样是“使职差遣”模式,公使对使团人员的选择有很大的自主权,往往接受请托、携带私人,因此成员构成不但缺乏专业水准,且良莠不齐。有些人不过视差使为谋求升迁的跳板,三年未满已自行归国,谈不上对外交事务和出使国家的了解,遑论外交经验的累积。
直至辛丑之后,在有识之士的极力呼吁下和辛丑条约的压力下,总理衙门改组为外务部,设立正规官职,将“差事”变为“实职”,并设立三、四品丞、参议,本部门司官不必离署也可以升任本部主管堂官,并且丞参可以出任驻外公使,司员可外任参赞等职位,实现“内外互用”,从制度上保障了外交官职业化的可能性,司员的选取培训方式也发生改变,从而使得外交机构与人员构成向着更专业化的方向发展起来。
制度与人员结构的问题,总理衙门并非孤例,而是晚清制度的一个缩影。它的本质是利用旧体制的弹性来容纳一个新事物,以期解决新问题,然而旧体制的刚性始终限制新事物的作用,产生较大的负面作用,暴露出更深层次的问题。同时新事物必将对原有的观念和制度产生冲击,使得旧制度不得不走上变革之路。这既是近代外交体制走过的路,也是近代制度变革的路径。