从制度史的角度，看近代外交困局

从制度史的角度看近代外交，会有一些新的启示。这本书关注的是“近代的外交人事及其效果”，也就是外交机构的设计和人员结构。

1861年，为应对《天津条约》之后公使驻京的新形势，清朝成立总理各国事务衙门。

作为外交中枢，总署是从清代旧官僚体制中衍生出的新事物。与六部等专务机构相比，总署摒弃书吏（六部司员多出身科甲不谙业务，日常政务多由书吏处理），由章京直接负责办稿，职业化的训练是其一大特色。人事制度仿照军机处，总理衙门堂司两级、驻外公使等均为“差使”，各有“本职”（定额职缺），人员的升迁必须落实为“本职”的提升。依清制司官与堂官之间品级差距很大（正五品至正二品），司官通常需要外放为道府后，经继续擢升才会被召进京，成为高一级的京堂或部院堂官。

由此产生的影响是：总理衙门章京凭借“差使”可定期得到升职升衔的优厚保奖，最优者可外放海关道，但很难在本机构内从司官上升为堂官。章京本有希望在实际历练中逐渐成长为经验丰富的交涉人才，但他们为了保奖而考取入总理衙门，获得保奖后外放离开，经验与专才无法传承，无非是找到一条仕途上升的捷径，于是清朝的外交专家并不因此而增多，交涉局面也并未因此而改观。

从人员来看，总理衙门章京从正途出身的京中各部院司员中选拔，他们在知识结构和思想上还停留在传统士大夫的身份认知上，尽管其中不乏有识之士开始觉醒，但传统科举出身仍使得他们奇缺外部知识。

驻外公使与使团成员同样是“使职差遣”模式，公使对使团人员的选择有很大的自主权，往往接受请托、携带私人，因此成员构成不但缺乏专业水准，且良莠不齐。有些人不过视差使为谋求升迁的跳板，三年未满已自行归国，谈不上对外交事务和出使国家的了解，遑论外交经验的累积。

直至辛丑之后，在有识之士的极力呼吁下和辛丑条约的压力下，总理衙门改组为外务部，设立正规官职，将“差事”变为“实职”，并设立三、四品丞、参议，本部门司官不必离署也可以升任本部主管堂官，并且丞参可以出任驻外公使，司员可外任参赞等职位，实现“内外互用”，从制度上保障了外交官职业化的可能性，司员的选取培训方式也发生改变，从而使得外交机构与人员构成向着更专业化的方向发展起来。

制度与人员结构的问题，总理衙门并非孤例，而是晚清制度的一个缩影。它的本质是利用旧体制的弹性来容纳一个新事物，以期解决新问题，然而旧体制的刚性始终限制新事物的作用，产生较大的负面作用，暴露出更深层次的问题。同时新事物必将对原有的观念和制度产生冲击，使得旧制度不得不走上变革之路。这既是近代外交体制走过的路，也是近代制度变革的路径。