逻辑、文化与中国——《行政自制》读书笔迹
手头的这本《行政自制》是哈尔滨工业大学刘福元博士的大作，在这本副标题题为“探索政府自我控制的理论与实践”的二十余万字论著中，刘福元博士围绕“行政自制”这一宏大命题进行了纵横捭阖的理论构建与实践梳理，读来自觉获益良多，特别是作者抛弃了传统的对行政权进行外部监督的研究进路，转而进行一种“内视”化的行政权研究。而“行政自制”这一新名词是指“行政自发的约束其所实施的行政行为，使其行政权在合法合理的范围内运行的一种自主行为。简单说，就是行政主体对其自身违法或不当行为的自我控制，包括自我预防、自我发现、自我遏制、自我纠错等一系列下设机制。”刘福元博士在研究中刻意选择了以政府自身为主体的控制行政权新渠道，以期补益单纯外部控制的不足，确实与人耳目一新之感。行政自制理论的提出，改变了我国传统的以立法和司法为中心建构行政法和行政法学体系的实践路径和理论模式，其对于行政法学研究视角的转换、研究路径与方法的拓展以及行政法学内容体系的完善均具有变革性意义。
但是，读书有得之余，笔者也有一些问题萦绕心头难以轻去。刘福元博士这样创新的研究视角新则新矣，但是是否经得起严格的逻辑分析；其次，作者在书中颇费了一些笔墨试图从中国传统文化的角度来为其行政自制的命题张本，这种文化是否又是可资借鉴的法治资源呢；最后，作者有意识的以独立的下编详细的分析了行政自制的具体可欲路径，但是揆诸现实，笔者却不得不指出作者的分析与现实存在诸多龃龉之处，成为某种一厢情愿的自说自话，下面，笔者就拟就三个方面来谈谈阅读这本书过程中的收获与体悟。
对核心命题的反思
作者在导言中即提出——“对行政权的控制一直是困扰理论界与实务界的核心问题，也是中国政府最为关注的问题之一”，继而，作者提出对于传统行政法研究关切方式的批评。作者认为不论是立法权还是司法权都难以实现在新时代里实现对行政行为的控制——立法者自身条件的有限决定了其对于纷繁复杂的行政行为的立法活动注定是知之甚少以至于不得不将相关立法权限“批量打包”给行政机关，而司法活动的相对低效又难以匹配以高效执行作为显著特点的行政行为。于是作者进而提出了要改变传统上以立法和司法为中心建构行政法和行政法学体系的实践路径和理论模式，强调通过行政自主规制与自我控权来推进行政法治的发展。而在作者与其导师崔卓兰合撰的《行政自制——探索行政法理论视野之拓展》这篇论文当中，两人便旗帜鲜明的提出“行政主体的多元化和包括非强制行政行为在内的行政方式的多元化为行政自制提供了主体和手段条件。行政自制的主体是政府自身，主张由做出行政行为的政府主动对自身行为加以控制，即自己控制自己。”然而，问题也由此而来，在18世纪以降的西方经典政治思想中，权力从来都是不被信任的，至今为止被认为是民主政治制度最优秀的美国宪政实践更是直接建基于对权力的严重不信任之上——正因为这种不信任，美国国父们才煞费苦心的设计反复的宪政制度来实现权力的彼此制约。可以说，西方宪政制度对于行政权的基本预设是“权力本恶”，如果说权力能够自我约束岂非反证了当年国父们的讽刺，因为竟然真的有一天，政府成了天国，里面的每一个人都成为了天使。
所以，如果不能就权力自我约束的可能性与可行性进行严密的论证，那么行政自制的整个理论体系固然新颖别致但终究不会是经不起推敲的沙上城堡。
幸而，作者并非对此没有做出回应，刘福元博士与崔卓兰教授非常坦陈而又敏锐的指出了他们认为可行的具体路径——“行政主体的多元化发展使得公民、 法人或其他组织能够通过各种渠道进入到行政活动中去，行政主体在成分上的更新使其有了自制的可能。而非强制行政行为是行政行为中的柔性因素，是指行政主体运用行政指导、行政契约、行政奖励行政调解、非拘束行政计划等非强制权力手段，依法进行行政管理的行为。 它突破了传统行政的强制中心本位，在行政决策中融入了相对人愿望和利益，是行政行为施行方式的变革。 非强制行政行为的广泛应用是以行政自制为前提的，只有政府能够实现自我控制，才能排除强制，以柔性的方式对待相对人的权益。”但是，问题依旧。诚如他们说的那样“政府主体是行政自制能否实现的最为关键的要素之一”，可是如何平衡政府与其他行政过程参与者们的关系依然是需要解决的命题。客观的说，平衡论的研究也是目下行政法研究领域的一个重要方向，罗豪才、沈岿等大家都此有投入了相当的学术热情，但是对于刘福元博士而言，他们似乎向一个危险的方向滑的太多了一些，刘福元博士在其其他论文中写道：“行政自制的实现有赖于良好的行政理念作支撑。从根本上说，政府的价值取向、目的追求、自身定位等一系列作为精神依托的行政理念在很大程度上决定着行政行为的方式和结果，而以行政主体自我控制为指向的行政自制，需要配备以惠民理念为基点、以政府角色的服务者定位为取向的现代行政理念。”可是，如何能够让政府作为一个整体自觉的生成某种作者所预期的道德品质，又如何确保这种品质可以是持续与稳定的，刘福元博士似乎并未对此给出让人满意的论证。
事实上，在笔者看来至关重要的可行性问题上作者恰恰只用了一个章节来予以论证，在本书的第五章，刘福元博士从“惠民理念”、“宪政框架”、“主体与方式的多元”三方面论证行政自制的可能性，如此单薄的论证架构实在难以令人信服。囿于篇幅，笔者不就具体问题展开讨论，只是做一简单类比，同样的理论框架，完全可以套用到刑法领域，那么我们可否顺理成章的得出结论，公、检、法是否也有自制的可能性，那么当下为社会各界所普遍关注的律师权利又是何苦来哉？
2、道德作用的有为与有限
在任何一个时代，道德问题在公共话语空间里都是一个重要的存在，不论是先秦魏晋还是清末如今，不论是居庙堂之高还是江湖之远，人们对道德问题一直喋喋不休充满热情。在刘福元的这本大作中，作者同样花了大量笔墨描述了其个人对于政府品质的道德期待——希望政府能够将惠民、克制、有序内化为其行为准则从而达致法治、德治、善治。
但是，这种叙述语言恰恰背离了学术研究所要求的客观与审慎而成为某种缺乏逻辑根基的道德呐喊，如此推演下则必然将行政自制的学术内涵异化为对政府道德自觉的要求（尽管这种道德自觉的具体内容依然有较大的讨论空间）。在本书中，刘福元博士用第四章整个章节来讨论“行政自制的传统文化基础”，在这一部分当中，作者将道德视作行政自制与其政治伦理的终极载体，作者兴致勃发的取法于儒家，大谈所谓“内圣外王”之道，并提出“现代行政自制理念已经舍弃了圣王思想，并将自制与他制共同当作行政权的控制机制，而不再一味的排斥他制的存在——对行政自制的倡导，不仅是要纠正现代的主要来自西方思想中重他制轻自制的偏颇，也需要纠正传统思想中重自制轻他制的偏颇，自制与他制的结合、现代与传统的结合，才是当今时代行政控制之正途。”（P104）。
必须承认，历朝历代对于道德问题的关注正凸显道德问题在社会秩序的形成以及凝聚社会核心力量上的重要作用，但是脱离了具体制度去谈论政府伦理这样的“形而上学”恐怕源于对具体制度问题研究的底气不足。更为重要的是，放眼当下的人文社科研究，除了经济学外，法学、政治学、管理学诸多显学都热衷于操作“文化命题”，仿佛一切问题都是文化问题，文化能够解决一切问题。可惜，连最基本的“文化是什么”这一问题恐怕都难以解答。笔者认为在任何一个命题的论证过程中都扯几句文化已经成为目下人文社科研究当中的一个恶习，在无人能够说清楚“文化是什么”的前提下动辄上下五千年的漫谈文化实在便如朱学勤教授所说的那样成为“荆轲刺孔子清风逐流云”的无的放矢。具体到本书，刘福元博士以儒家学说中的“内圣外王”为其行政自制理论张本，然而作为一种政治伦理学的儒家理论一向讲究“反躬求诸己”在重视制度建设的今天究竟在何种层次又在何种程度上能够发挥作用实在难以说清，更别说这种政治伦理常常造成“内圣不外王，外王不内圣”的现实尴尬。
进一步说，中国漫长的历史积攒了丰富的政治思想，但是两千多年的政治实践却从来都是阳儒阴法以至于学说一直是学说，内圣外王那一套理论体系从来都只是书生们的臆想，更何况这套臆想从未得到哪怕一点点政治实践的肯定，既然如此，这样的文化资源又如何能够照进现实，成为实实在在的可资于法治进程的有利资源呢？
法学研究的时空问题
在本书的下编，或许作者正是为了回应对其理论空想性的批评，专门从实践角度论证了行政自制的具体机制，大抵包括行政裁量权内控、行政内部分权、行政惯例、绩效评估以及内部监督等内容。应该说，这样的篇章布局体现了作者对于行政自制理论清醒的认识，但是我以为从反面实践出发或许更能启发相关问题的研究思路。笔者所谓的反面具体指的即是现实当中频频发生的“行政不自制”，例如常常见诸报端的“钓鱼执法”、“暴力强拆”便属于此类。
所谓“钓鱼执法”，即当事人本无违法意图，在执法人员的引诱下产生了违法行为。这类事件的频发背后乃是执法经济导致的畸形逻辑，尽管《行政处罚法》中明文规定了“任何行政部门都没有权利私自处理罚没款，都要上交国库”，但是现实当中各地财政一般都按照一定比例将罚没款返还给行政执法部门，有关部门再按照一定比例返还给各分支机构，在这样一个灰色的利益链条中，地方政府与执法部门成为合谋，利益则成为将两者牢牢捆绑的纽带。“暴力强拆”背后的逻辑也大抵如是，值得一提的是，强拆不但能够实现行政机关的经济利益也能实现或许更被看重的职位升迁。
可见，如果回避这些对我们社会生活产生重要影响甚至重要威胁的制度不提，仅仅选择性的关注那些似乎满足理论要求的制度，不仅仅是个人智力上懒惰的表现，更将直接导致理论的不成熟甚至残缺。但是，刘福元博士的著作却没有花足够精力去关注这些现实当中不够光明的灰色甚至黑色地带，由此我想到在更为宏观的层面上这反映出当下中国法学研究的时空问题。 时空，即时间与空间的合称。前者是历史视角的关照，后者则是地理视角的关切。在《中国法学向何处去》一书中，邓正来教授曾对当下法学研究的几大主流方法做了严厉的批评，在笔者看来，这种批评乃是希望人们将精力由对“法学”的关注转移至对于“中国”的关注。只有在把握中国现实的前提下展开法学研究才能够让后者获得充分的活力以达致正确的方向，因此一个基本要求就是对于中国当下国情的判断。而笔者进一步认为，所谓对国情的判断又突出的表现在对于现实当中利益关系格局的判断。正如有学者掷地有声的提出“执政党也有其核心利益一样”，判断行政机关的核心利益所在应该是一个重要课题。特别是当经济利益与政治利益彼此纠缠难以厘清的时候，就更需要放弃对于行政机关不切实际的幻想，用稳妥的方式对其捆绑进行切割。对于政治利益，应该明确正当的获取方式与不正当获取所要承担的风险与后果，而对于经济利益，则无法寄希望于行政机关的自我克制只能寄希望于外部监督。
在本书的最后，刘福元博士依然颇为担心的提出其立意绝非对外部控制的否定，而是指出“外部控制是条件，内部控制是根本”这样一种“相得益彰的关系”。但是笔者对此种关系的定位难以认同，外部控制与内部控制绝不可能在一个层面上等量齐观来作讨论，而内部控制更不可能是对于行政控制的根本所在，这是笔者与作者观点分歧最大的地方。当然，阅读这本书的过程依然是值得反复玩味的，所谓“开卷有益”，阅读不但能够加深已知更关键的是让你触碰未知，甚至通过已知去把握未知。在阅读《行政自制》的过程中，围绕“自制”理论体系、逻辑反思、实践比对不仅让笔者加深对于行政法本质的理解，更重要的在于对于治学研究的一些方法产生了体悟。
读书之妙，存乎一心，是为记。
但是，读书有得之余，笔者也有一些问题萦绕心头难以轻去。刘福元博士这样创新的研究视角新则新矣，但是是否经得起严格的逻辑分析；其次，作者在书中颇费了一些笔墨试图从中国传统文化的角度来为其行政自制的命题张本，这种文化是否又是可资借鉴的法治资源呢；最后，作者有意识的以独立的下编详细的分析了行政自制的具体可欲路径，但是揆诸现实，笔者却不得不指出作者的分析与现实存在诸多龃龉之处，成为某种一厢情愿的自说自话，下面，笔者就拟就三个方面来谈谈阅读这本书过程中的收获与体悟。
对核心命题的反思
作者在导言中即提出——“对行政权的控制一直是困扰理论界与实务界的核心问题，也是中国政府最为关注的问题之一”，继而，作者提出对于传统行政法研究关切方式的批评。作者认为不论是立法权还是司法权都难以实现在新时代里实现对行政行为的控制——立法者自身条件的有限决定了其对于纷繁复杂的行政行为的立法活动注定是知之甚少以至于不得不将相关立法权限“批量打包”给行政机关，而司法活动的相对低效又难以匹配以高效执行作为显著特点的行政行为。于是作者进而提出了要改变传统上以立法和司法为中心建构行政法和行政法学体系的实践路径和理论模式，强调通过行政自主规制与自我控权来推进行政法治的发展。而在作者与其导师崔卓兰合撰的《行政自制——探索行政法理论视野之拓展》这篇论文当中，两人便旗帜鲜明的提出“行政主体的多元化和包括非强制行政行为在内的行政方式的多元化为行政自制提供了主体和手段条件。行政自制的主体是政府自身，主张由做出行政行为的政府主动对自身行为加以控制，即自己控制自己。”然而，问题也由此而来，在18世纪以降的西方经典政治思想中，权力从来都是不被信任的，至今为止被认为是民主政治制度最优秀的美国宪政实践更是直接建基于对权力的严重不信任之上——正因为这种不信任，美国国父们才煞费苦心的设计反复的宪政制度来实现权力的彼此制约。可以说，西方宪政制度对于行政权的基本预设是“权力本恶”，如果说权力能够自我约束岂非反证了当年国父们的讽刺，因为竟然真的有一天，政府成了天国，里面的每一个人都成为了天使。
所以，如果不能就权力自我约束的可能性与可行性进行严密的论证，那么行政自制的整个理论体系固然新颖别致但终究不会是经不起推敲的沙上城堡。
幸而，作者并非对此没有做出回应，刘福元博士与崔卓兰教授非常坦陈而又敏锐的指出了他们认为可行的具体路径——“行政主体的多元化发展使得公民、 法人或其他组织能够通过各种渠道进入到行政活动中去，行政主体在成分上的更新使其有了自制的可能。而非强制行政行为是行政行为中的柔性因素，是指行政主体运用行政指导、行政契约、行政奖励行政调解、非拘束行政计划等非强制权力手段，依法进行行政管理的行为。 它突破了传统行政的强制中心本位，在行政决策中融入了相对人愿望和利益，是行政行为施行方式的变革。 非强制行政行为的广泛应用是以行政自制为前提的，只有政府能够实现自我控制，才能排除强制，以柔性的方式对待相对人的权益。”但是，问题依旧。诚如他们说的那样“政府主体是行政自制能否实现的最为关键的要素之一”，可是如何平衡政府与其他行政过程参与者们的关系依然是需要解决的命题。客观的说，平衡论的研究也是目下行政法研究领域的一个重要方向，罗豪才、沈岿等大家都此有投入了相当的学术热情，但是对于刘福元博士而言，他们似乎向一个危险的方向滑的太多了一些，刘福元博士在其其他论文中写道：“行政自制的实现有赖于良好的行政理念作支撑。从根本上说，政府的价值取向、目的追求、自身定位等一系列作为精神依托的行政理念在很大程度上决定着行政行为的方式和结果，而以行政主体自我控制为指向的行政自制，需要配备以惠民理念为基点、以政府角色的服务者定位为取向的现代行政理念。”可是，如何能够让政府作为一个整体自觉的生成某种作者所预期的道德品质，又如何确保这种品质可以是持续与稳定的，刘福元博士似乎并未对此给出让人满意的论证。
事实上，在笔者看来至关重要的可行性问题上作者恰恰只用了一个章节来予以论证，在本书的第五章，刘福元博士从“惠民理念”、“宪政框架”、“主体与方式的多元”三方面论证行政自制的可能性，如此单薄的论证架构实在难以令人信服。囿于篇幅，笔者不就具体问题展开讨论，只是做一简单类比，同样的理论框架，完全可以套用到刑法领域，那么我们可否顺理成章的得出结论，公、检、法是否也有自制的可能性，那么当下为社会各界所普遍关注的律师权利又是何苦来哉？
2、道德作用的有为与有限
在任何一个时代，道德问题在公共话语空间里都是一个重要的存在，不论是先秦魏晋还是清末如今，不论是居庙堂之高还是江湖之远，人们对道德问题一直喋喋不休充满热情。在刘福元的这本大作中，作者同样花了大量笔墨描述了其个人对于政府品质的道德期待——希望政府能够将惠民、克制、有序内化为其行为准则从而达致法治、德治、善治。
但是，这种叙述语言恰恰背离了学术研究所要求的客观与审慎而成为某种缺乏逻辑根基的道德呐喊，如此推演下则必然将行政自制的学术内涵异化为对政府道德自觉的要求（尽管这种道德自觉的具体内容依然有较大的讨论空间）。在本书中，刘福元博士用第四章整个章节来讨论“行政自制的传统文化基础”，在这一部分当中，作者将道德视作行政自制与其政治伦理的终极载体，作者兴致勃发的取法于儒家，大谈所谓“内圣外王”之道，并提出“现代行政自制理念已经舍弃了圣王思想，并将自制与他制共同当作行政权的控制机制，而不再一味的排斥他制的存在——对行政自制的倡导，不仅是要纠正现代的主要来自西方思想中重他制轻自制的偏颇，也需要纠正传统思想中重自制轻他制的偏颇，自制与他制的结合、现代与传统的结合，才是当今时代行政控制之正途。”（P104）。
必须承认，历朝历代对于道德问题的关注正凸显道德问题在社会秩序的形成以及凝聚社会核心力量上的重要作用，但是脱离了具体制度去谈论政府伦理这样的“形而上学”恐怕源于对具体制度问题研究的底气不足。更为重要的是，放眼当下的人文社科研究，除了经济学外，法学、政治学、管理学诸多显学都热衷于操作“文化命题”，仿佛一切问题都是文化问题，文化能够解决一切问题。可惜，连最基本的“文化是什么”这一问题恐怕都难以解答。笔者认为在任何一个命题的论证过程中都扯几句文化已经成为目下人文社科研究当中的一个恶习，在无人能够说清楚“文化是什么”的前提下动辄上下五千年的漫谈文化实在便如朱学勤教授所说的那样成为“荆轲刺孔子清风逐流云”的无的放矢。具体到本书，刘福元博士以儒家学说中的“内圣外王”为其行政自制理论张本，然而作为一种政治伦理学的儒家理论一向讲究“反躬求诸己”在重视制度建设的今天究竟在何种层次又在何种程度上能够发挥作用实在难以说清，更别说这种政治伦理常常造成“内圣不外王，外王不内圣”的现实尴尬。
进一步说，中国漫长的历史积攒了丰富的政治思想，但是两千多年的政治实践却从来都是阳儒阴法以至于学说一直是学说，内圣外王那一套理论体系从来都只是书生们的臆想，更何况这套臆想从未得到哪怕一点点政治实践的肯定，既然如此，这样的文化资源又如何能够照进现实，成为实实在在的可资于法治进程的有利资源呢？
法学研究的时空问题
在本书的下编，或许作者正是为了回应对其理论空想性的批评，专门从实践角度论证了行政自制的具体机制，大抵包括行政裁量权内控、行政内部分权、行政惯例、绩效评估以及内部监督等内容。应该说，这样的篇章布局体现了作者对于行政自制理论清醒的认识，但是我以为从反面实践出发或许更能启发相关问题的研究思路。笔者所谓的反面具体指的即是现实当中频频发生的“行政不自制”，例如常常见诸报端的“钓鱼执法”、“暴力强拆”便属于此类。
所谓“钓鱼执法”，即当事人本无违法意图，在执法人员的引诱下产生了违法行为。这类事件的频发背后乃是执法经济导致的畸形逻辑，尽管《行政处罚法》中明文规定了“任何行政部门都没有权利私自处理罚没款，都要上交国库”，但是现实当中各地财政一般都按照一定比例将罚没款返还给行政执法部门，有关部门再按照一定比例返还给各分支机构，在这样一个灰色的利益链条中，地方政府与执法部门成为合谋，利益则成为将两者牢牢捆绑的纽带。“暴力强拆”背后的逻辑也大抵如是，值得一提的是，强拆不但能够实现行政机关的经济利益也能实现或许更被看重的职位升迁。
可见，如果回避这些对我们社会生活产生重要影响甚至重要威胁的制度不提，仅仅选择性的关注那些似乎满足理论要求的制度，不仅仅是个人智力上懒惰的表现，更将直接导致理论的不成熟甚至残缺。但是，刘福元博士的著作却没有花足够精力去关注这些现实当中不够光明的灰色甚至黑色地带，由此我想到在更为宏观的层面上这反映出当下中国法学研究的时空问题。 时空，即时间与空间的合称。前者是历史视角的关照，后者则是地理视角的关切。在《中国法学向何处去》一书中，邓正来教授曾对当下法学研究的几大主流方法做了严厉的批评，在笔者看来，这种批评乃是希望人们将精力由对“法学”的关注转移至对于“中国”的关注。只有在把握中国现实的前提下展开法学研究才能够让后者获得充分的活力以达致正确的方向，因此一个基本要求就是对于中国当下国情的判断。而笔者进一步认为，所谓对国情的判断又突出的表现在对于现实当中利益关系格局的判断。正如有学者掷地有声的提出“执政党也有其核心利益一样”，判断行政机关的核心利益所在应该是一个重要课题。特别是当经济利益与政治利益彼此纠缠难以厘清的时候，就更需要放弃对于行政机关不切实际的幻想，用稳妥的方式对其捆绑进行切割。对于政治利益，应该明确正当的获取方式与不正当获取所要承担的风险与后果，而对于经济利益，则无法寄希望于行政机关的自我克制只能寄希望于外部监督。
在本书的最后，刘福元博士依然颇为担心的提出其立意绝非对外部控制的否定，而是指出“外部控制是条件，内部控制是根本”这样一种“相得益彰的关系”。但是笔者对此种关系的定位难以认同，外部控制与内部控制绝不可能在一个层面上等量齐观来作讨论，而内部控制更不可能是对于行政控制的根本所在，这是笔者与作者观点分歧最大的地方。当然，阅读这本书的过程依然是值得反复玩味的，所谓“开卷有益”，阅读不但能够加深已知更关键的是让你触碰未知，甚至通过已知去把握未知。在阅读《行政自制》的过程中，围绕“自制”理论体系、逻辑反思、实践比对不仅让笔者加深对于行政法本质的理解，更重要的在于对于治学研究的一些方法产生了体悟。
读书之妙，存乎一心，是为记。
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