变革中的全国人大
变革中的全国人大：从消极的批准者到正式的参与者
——评《全国人大制度研究（1979-2000）》
《全国人大制度研究（1979-2000）》 一书，由孙哲的哥伦比亚大学博士论文编译而成，是国内第一部以全国人大为研究对象的专著。本书把目光放在1979年至2000年间的全国人大制度变迁之上。作者研究指出，全国人大逐步变得活跃起来，已经从消极的批准者转变为正式的参与者。而我们仍在用“橡皮图章”的刻板印象看待全国人大，忽略了全国人大制度在改革开放最初二十年间所发生的重大变革。
一、 本书内容概述
（一）观点
作者认为：“通过政治的调整和逐步转变，人大在党的领导下在立法过程中扮演着一个制度化和正规化的参与角色，再也不能被视为一个橡皮图章的批准者角色。独立的结构、果断的政治功能、富有意义的代表权在变革时期表现出来，立法的制度化过程朝着民主的方向前进，新的立法责任感强调了将来政治权力的重新分配。”
为了证明上述观点，作者从全国人大的组织结构与职权行使方面探讨了改革开放前二十年全国人大制度的变革。首先，在组织结构方面，全国人大的自主性有了显著提高。第一，全国人大全体会议的地位有所提升。通过规定代表数量的上限、代表团分别审议以及引入新的开会方式三种措施，代表数量过于庞大导致全国人民代表大会会议质量不高的问题在一定程度上得到解决。第二，全国人大常委会作用增强。宪法修改之后，全国人大常委会不仅实行专职委员制度，而且设立了委员长会议和法制工作委员会等机构，为全国人大常委会发挥作用奠定了较好的组织基础。第三，专门委员会活动增多。1982年，现行宪法一方面增设了专门委员会辅助全国人大及其常委会工作，一方面明确了专门委员会的职能。扩充之后的专门委员会日趋活跃，有力地提升了全国人大整体上的工作效能。第四，议事规则得到改进。先后通过的全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则，为全国人大工作的开展提供了程序上的保证。第五，职员系统的完善。一方面，全国人大工作人员比以往大大增加；另一方面，新设立的全国人大培训中心致力于提高全国人大工作人员的素质和能力。
其次，在职权行使方面，全国人大的各项职权均比以往有所增强。第一，立法权有所扩张。立法是全国人大的首要职权。相比于以往，全国人大在立法规划、立法起草、立法程序等环节的参与度和影响力有明显提高，直接促成了改革开放前二十年的“立法奇迹”，已经不再是消极地为法律草案赋予形式合法性的“橡皮图章”。第二，监督权得到加强。在法律监督上，全国人大通过执法检查等方式直面“执法不严”的问题。在工作监督上，为了强化对政府的监督，除了以往审议政府工作报告之外，全国人大在预算和质询方面逐步有所作为。第三，代议职能有所提高。全国人大是合议制机关，代表是基本组成单位。在1979至2000年间，代表的产生机制趋于规范，代表素质得到提高，代表行为的自主性也有所增强。
最后，对于全国人大制度变迁的原因，学界有五种解释，分别是：强有力的领导、政策团体的形成、宪政意识的增强、地方人大的发展和外在影响。在分析上述五种解释的有效性和局限性的基础上，作者认为，全国人大制度的变革是多种因素综合作用的结果。作者指出，一个更加独立、更加有效的全国人大有望成为走向宪政的支点，我们应当主动借鉴西方议会政治发展的有益经验和政治技术，进一步完善全国人大制度。
（二）方法
在方法层面，本书有两点值得特别关注。
第一，写作方法。香港大学刘南平教授曾批评，国内的法学博士论文容易存在没有“骨髓”的问题，缺乏核心命题或基本观点。他认为：“一篇法学博士论文的全部内容必须是围绕着一个基本观点而展开的，否则它就不是一篇地道的博士论文，而更象一本冠以博士论文之名的教科书而已。” 对于论文或论著而言，核心命题或基本观点，既是研究的中心，也是研究的贡献所在。从上文的内容概述可以看出，孙哲遵循的并非国内流行的教科书式的写法，而是采用提出观点再论证观点的写作模式，不但结构紧凑，而且思路清晰，为我们提供了一个可以参考学习的具体样本。
第二，研究方法。第一，比较研究的方法。作者指出：“为了弥补有关对非西方国家立法机构研究的不足，本书将借助现存的有关社会主义整体立法机构研究的部分文献，试图对这一问题作有益的总结。我认为，细心地针对各国不同情况、不同发展时期的实际状况加以审慎的审查是避免可能对社会主义国家立法机构产生误解的唯一办法。” 比较研究方法的运用体现在两个方面：在纵向上，通过比较1979年至2000年的全国人大制度与文革结束前的全国人大制度，作者得出了全国人大从消极的批准者转变为正式的参与者的结论；在横向上，与西方成熟民主国家的议会和前社会主义国家的议会相比，尽管仍存在这样或那样的问题，但是，全国人大制度的变革已经取得了长足的进步。第二，政治学的方法。观察全国人大制度以及相关问题，可以采用多种角度。法学或宪法学主要围绕规范展开，着眼于规范的含义探究以及规范的完善。但是，政治学的方法不同，更加注重实践中全国人大制度各个层面的表现。相比于法学的规范分析，作者采用的政治学研究视角，不仅扩大了研究的范围，例如党与全国人大的关系，而且发现了规范之外政治现实的变动对全国人大制度的重大影响，例如全国人大常委会委员长会议的作用。
二、 本书的突出贡献
(一) 提供了理解全国人大制度的“政党视角”
从革命年代的苏维埃到今天的人民代表大会制度，我国代议机构的设计与运作都是党领导下的产物。“如果我们把中国的人民代表大会制度看成是一架政治机器，那么设计和开动这架机器的主要角色，就是中国共产党。具体而言，设计这一套制度体系的主体，是中国共产党的中央委员会；运作这一套制度体系的主体，则主要是中国共产党的各级党委。” 改革开放初期全国人大制度的变革，同样离不开党的领导。
在我国，党的领导是一个毋庸置疑的事实，党如何领导却不是一成不变。整个政治体制是这样，作为政治体制一部分的党与全国人大关系也是如此。以宪法文本为例，文革期间的七五宪法第十六条规定：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。” 党政不分、以党代政，是酿成文革乱象的重要原因。为了避免悲剧重演，党政分开、完善党的领导成为改革开放以来政治体制改革的重要内容。因此，现行的八二宪法取消了全国人大是党领导下的最高国家权力机关的规定，转而在序言之中强调坚持四项基本原则。
在政治体制改革的过程之中，党对自身与全国人大的关系进行了重新界定，造就了全国人大制度变革的契机。
首先，作者认为，党对全国人大的领导从文革前的全面领导转变为宏观上加强领导、微观上减少介入。第一，在宏观层面，在坚持党的领导的前提下，党支持全国人大成为更有权威的国家权力机关。作者指出：“党与立法机关之间关系变化的部分原因来自于党对自身的‘权力下放’试验，即党将自己的一部分权力移交给国家机关，包括立法机关。这是一个很复杂的过程，一方面中国共产党的确提出了具有实质意义的改革措施，另一方面，也并没有放弃坚持党的领导的立场。” 第二，在微观层面，尽管党仍会在某些决策上介入，但对全国人大的领导不再“包办一切”，而是给予全国人大更多的自主性。 以立法为例，1991年，《中共中央关于加强对立法工作领导的几点意见》出台，第一次对党领导立法工作的权力进行了限制，这意味着党只管立法工作中的原则大事，不再直接负责具体问题。总之，党对全国人大领导方式的改善，打开了“机会之窗”，使得全国人大从“橡皮图章”转变为决策的正式参与者成为可能。
其次，作者详细分析了党领导全国人大的具体方式。作者指出：“中国共产党在过去几十年中已经发展出了一套复杂的领到网络来连接党与全国人大这两大政治系统。这一张领到网络就像是一张编织得极其紧密的织物一样，用一种十分精巧的结构将党的基层组织紧紧编织在全国人大之中，从而将整个中国的政治体系连接成了一个有机的整体。” 第一，中央政法委。政法委作为负责政法工作的党组织，分管人大、法院、检察院、公安、国安等。第二，全国人大常委会党组。“全国人大中的党组在确保党对人大的领导方面一直扮演着十分重要的角色。这是因为全国人大常委会在1982年宪法中被赋予了更多的立法权力，全国人大常委会中的党组无疑在其中成为一条重要的渠道，党的领导人可以通过这条渠道来指导和监管国家的立法过程。” 第三，全国人大常委会、全国人大代表团中的党支部。众所周知，无论在全国人大代表还是全国人大常委会中，党员代表和党员委员都居于多数。通过成立党支部，可以保证党员代表和党员委员在选举、立法等具体工作中执行党的意志。第四，全国人大重要领导职务由党的领导人担任。例如，全国人大常委会委员长由中央政治局常委担任；全国人大各代表团由来自某一省级行政单位的全体全国人大代表组成，而代表团团长通常由当选为全国人大代表的该省份的省委书记担任。上述四种方式构成了严密的领导网络，一方面，即便在全国人大自主性增强的情况下，也足以保证党的领导；另一方面，党也不再像过去那样直接命令全国人大，而是通过类似于西方议会党团的方式贯彻党的意志。
最后，从党的角度观察全国人大制度变迁，作者得出了一些不同于以往研究的结论。第一，全国人大具有了一定的自主性，不再是“橡皮图章”，仅仅消极地赋予党的政策以形式合法性。第二，“减少党对人大介入并不意味着法治的加强”。 一个显然的事实是，在既定的制度框架下，全国人大自主性的提高并非凭空而来，而是在党的支持下获得的。全国人大地位的提高和作用的增强，仍然需要党从政治体制改革的高度予以推进。
(二) 揭示了全国人大的实际运行状况
众所周知，法律如何规定是一回事，实践中可能是另一回事。作者将关注的重点放在“行动中的法律”之上，揭示了全国人大的实际运行状况。鉴于本书的丰富性，以下的分析集中在全国人大组织结构方面。
鉴于改革开放之前存在的问题，八二宪法对全国人大组织结构做出重大调整，意图通过加强全国人大常委会的方式，提高全国人大整体上的地位。首先，加强全国人大常委会的组织建设。第一，全国人大常委会实行专职委员制度。宪法规定，全国人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，以求加强全国人大对行政机关、审判机关和检察机关的监督。第二，设立全国人大常委会委员长会议，由委员长、副委员长和秘书长组成，处理全国人大常委会日的重要日常工作。第三，全国人大设立专门委员会，在全国人大闭会期间，由全国人大常委会领导各专门委员会。其次，赋予全国人大常委会更多的职权。尤其是在立法权方面，全国人大常委会不仅有权制定除基本法律以外的其他法律，而且在全国人大闭会期间，全国人大常委会在不同全国人大制定的基本法律的基本原则相抵触的情况下有权对基本法律进行部分补充和修改。
作者观察到，八二宪法对全国人大组织结构的调整，在实践中发生了意想不到的变化。
首先，作为全国人大常设机关和组成部分的全国人大常委会，已经成为“立法机关中的实际立法机关” 和全国人大的“行政管理机关” 。作者认为，在立法方面应当把全国人大和全国人大常委会分开，重点关注全国人大常委会。“之所以要对全国人大常委会予以特别关注，是因为全国人大的全体会议和全国人大常委会之间显然不能相互替代。实际上，全国人大保持了立法机关的象征性职能，全国人大常委会则变成了一个在立法过程中更有权力和更有影响的参与者。” 数据更能直观地说明问题。据统计，十届全国人大期间，全国人大全体会议只通过4件法律，而全国人大常委会则通过了69件法律。而且，全国人大全体会议通过的4件法律，在提交全国人大全体会议审议之前，全国人大常委会均已提前审议通过。 众所周知的是，全国人大全体会议代表众多、议程密集且会期短暂，不仅很难对全国人大常委会提交的法律草案进行实质性审查，而且也不具备独立审议法律草案的能力。因此，全国人大常委会逐步发展为实际上的立法机关并不意外，应当说是当初制度设计的必然结果。
其次，委员长会议虽然不是一级正式组织，“但却是全国人大常委会中实际上的决策中心”。 根据宪法规定，委员长会议的职责是，“处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作”。但实际上，委员长会议对全国人大和全国人大常委会的职权行使，起着举足轻重的作用。由于委员长会议组成人员同时是党和国家重要领导人，因此，作者把它比作全国人大常委会的“内阁”。
最后，对全国人大常委会和全国人大常委会委员长会议作用的增强，作者持肯定态度。第一，“委员长会议的决策权力，对于将全国人大常委会转变成一个有实权的立法机关有着至关重要的作用”。 第二，全国人大常委会取代全国人大成为真正的立法实体，不仅提高了全国人大自主性，而且为改革开放时期大规模的立法创造了条件。
(三) 探讨了以全国人大作为走向宪政支点的可能性
读完本书，不禁产生一个疑问：为什么全国人大发生如此大的制度变迁却极少引起注意？答案可能是偏见。作者指出：“对于那些观察发展中国家政治过程的西方政治学者来说，立法机关没有被放在重要地位，相比其他权力中心，例如行政机关、军方而言，立法机关普遍被看成是无效率的机构，不值得深入探讨其变化规律。” 不仅西方学者，国内学者同样如此。不可否认的是，长期以来，包括全国人大在内的整个人大制度都没有发挥应有的作用。因此，全国人大制度的变革极易被学者头脑中“橡皮图章”的刻板印象所遮蔽。
除此之外，笔者认为，由于国内学者普遍主张司法审查是从宪法到宪政的必由之路，他们因而把研究的重心放在司法审查以及相关问题之上，所以忽略了全国人大和全国人大制度的变革。“有宪法而无宪政”，令学者们痛心疾首。借用法理学上对“纸面上的法律”和“行动中的法律”的区分来说，宪法停留在纸面上，难以转化为现实中切实有效的行为规范。为了破解这一难题，主流学者对司法审查制度寄予厚望，认为它是从宪法走向宪政的不二法门。 根据这一认识，司法审查以及相关问题自然成为学界关注的焦点。学者们借鉴的范本，从美国的最高法院到德国的宪法法院再到法国的宪法委员会。他们为引入司法审查制度建言献策，并为之鼓与呼。在这一整体背景下，既然学者们不认为人大可以承担起迈向宪政的关键职责，全国人大制度的变化被忽略在一旁也就并不意外。
但是，部分学者的研究表明，人大并不是一个“扶不起的阿斗”，反而或许有望成为撬动我国宪政建设的阿基米德支点。第一，呼吁多年的违宪审查在制度层面并无进展，且遭遇越来越多的质疑。 第二，无论在法理上还是执政党的政治规划中，以人大为中心的人民代表大会制度是我国的根本政治制度，具备司法机关难以企及的合法性和正当性。第三，人大制度当前存在的许多问题，例如代表数量过多、会期短暂，是技术性的而非根本性的，在现有制度框架下仍有巨大的完善空间。以此观之，孙哲对全国人大制度研究为探寻如何从宪法走向宪政的提供了一个不同于主流但值得思考的路径。
三、本书的不足之处
实践中，全国人大在组织和职权方面的加强，对提升其地位产生了积极的影响。但是，作者没有注意到，全国人大制度的变革在实效性之外可能面临的合法性问题。此处仍以上文介绍过的全国人大组织结构方面的问题为例。
第一，制度变迁的结果与宪法规范相背离。第一，对于设立委员长会议的初衷，参与过八二宪法制定的肖蔚云指出：“宪法的这一新规定（指现行宪法第68条——笔者注），也是为了加强全国人大常委会的工作，因为全国人大常委会会议一般两个月举行一次，不可能经常处理重要日常工作，委员长会议则可以开得更经常些，研究和处理这些工作，更好地发挥全国人民大表大会常务委员会的作用。而委员长会议又不超越全国人民代表大会常务委员会的职权，所以它是为更好地发挥全国人民代表大会常务委员会作用所创造的一种有效组织形式。” 由此可见，委员长会议如今演变成为全国人大常委会乃至整个全国人大的“真正的核心”， 明显违背了宪法的意图和规范。第二，全国人大常委会取代全国人大全体会议，也违反了宪法规定，与我国人民代表大会制度不符。
第二，全国人大常委会和委员长会议的民主基础薄弱，代表性不足。全国人大常委会委员和委员长会议组成人员都是由全国人大代表选举产生。目前，全国人大代表是在多重间接选举的基础上产生的，已经存在民主基础薄弱的问题。因此，由全国人大代表选举产生的全国人大常委会和委员长会议的民主基础更加薄弱，代表性严重不足，不具备民意代表机关和代议机关所要求的正当性。
因此，全国人大组织结构方面的变化，不能简单地一概而论。众所周知，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人大是我国的最高国家权力机关，宪法规定是全国人大以及人大制度存在的法理依据。宪法是最高法和根本法，具有最高法律效力，一切国家机关都有遵守宪法的义务，包括全国人大常委会和全国人大常委会委员长会议在内的全国人大当然不能例外。因此，在今后完善全国人大制度的进程中，如何确保改革措施和制度变迁符合宪法，是一个需要认真对待的重要问题。此外，全国人大作为我国的最高代议机关和民意代表机关，民主正当性是其存在的政治基础。所以，在提高全国人大制度的实效性的同时，应当着手从宪法和法律层面重新设计和完善全国人大的组织结构，让宪法赋予的权力回到全国人大全体会议的手中。
三、 结语
《全国人大制度研究（1979-2000）》一书，不仅是一部填补空白的原创性著作，而且堪称全国人大制度研究的典范之作。第一，本书摆脱了教科书式的面面俱到，从观点到论证的写作范式，清晰且有力。第二，本书采用政治学的研究视角，关注制度的变迁而非仅仅停留在规范层面。第三，本书宏观与微观双管齐下的研究进路，不仅理论视野开阔，而且能够深入制度的细节之中。第四，本书以全国人大改革为支点，探求了走向宪政的民主路径。
作者的研究止于2000年。2000年至今，全国人大制度仍在调整和变革之中。因此，这也是一本“未完待续”的著作。2014年，党的十八届四中全会召开，对依法治国做出全面部署。会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》， 对加强党对人大的领导以及完善立法体制机制等问题提出了许多新的要求，全国人大制度将面临新一轮的变革。因此，期待能有更多更好的研究，增加我们对全国人大制度的认识，继续探索全国人大作为宪政中国的支点的可能性及其限度。
——评《全国人大制度研究（1979-2000）》
《全国人大制度研究（1979-2000）》 一书，由孙哲的哥伦比亚大学博士论文编译而成，是国内第一部以全国人大为研究对象的专著。本书把目光放在1979年至2000年间的全国人大制度变迁之上。作者研究指出，全国人大逐步变得活跃起来，已经从消极的批准者转变为正式的参与者。而我们仍在用“橡皮图章”的刻板印象看待全国人大，忽略了全国人大制度在改革开放最初二十年间所发生的重大变革。
一、 本书内容概述
（一）观点
作者认为：“通过政治的调整和逐步转变，人大在党的领导下在立法过程中扮演着一个制度化和正规化的参与角色，再也不能被视为一个橡皮图章的批准者角色。独立的结构、果断的政治功能、富有意义的代表权在变革时期表现出来，立法的制度化过程朝着民主的方向前进，新的立法责任感强调了将来政治权力的重新分配。”
为了证明上述观点，作者从全国人大的组织结构与职权行使方面探讨了改革开放前二十年全国人大制度的变革。首先，在组织结构方面，全国人大的自主性有了显著提高。第一，全国人大全体会议的地位有所提升。通过规定代表数量的上限、代表团分别审议以及引入新的开会方式三种措施，代表数量过于庞大导致全国人民代表大会会议质量不高的问题在一定程度上得到解决。第二，全国人大常委会作用增强。宪法修改之后，全国人大常委会不仅实行专职委员制度，而且设立了委员长会议和法制工作委员会等机构，为全国人大常委会发挥作用奠定了较好的组织基础。第三，专门委员会活动增多。1982年，现行宪法一方面增设了专门委员会辅助全国人大及其常委会工作，一方面明确了专门委员会的职能。扩充之后的专门委员会日趋活跃，有力地提升了全国人大整体上的工作效能。第四，议事规则得到改进。先后通过的全国人大议事规则和全国人大常委会议事规则，为全国人大工作的开展提供了程序上的保证。第五，职员系统的完善。一方面，全国人大工作人员比以往大大增加；另一方面，新设立的全国人大培训中心致力于提高全国人大工作人员的素质和能力。
其次，在职权行使方面，全国人大的各项职权均比以往有所增强。第一，立法权有所扩张。立法是全国人大的首要职权。相比于以往，全国人大在立法规划、立法起草、立法程序等环节的参与度和影响力有明显提高，直接促成了改革开放前二十年的“立法奇迹”，已经不再是消极地为法律草案赋予形式合法性的“橡皮图章”。第二，监督权得到加强。在法律监督上，全国人大通过执法检查等方式直面“执法不严”的问题。在工作监督上，为了强化对政府的监督，除了以往审议政府工作报告之外，全国人大在预算和质询方面逐步有所作为。第三，代议职能有所提高。全国人大是合议制机关，代表是基本组成单位。在1979至2000年间，代表的产生机制趋于规范，代表素质得到提高，代表行为的自主性也有所增强。
最后，对于全国人大制度变迁的原因，学界有五种解释，分别是：强有力的领导、政策团体的形成、宪政意识的增强、地方人大的发展和外在影响。在分析上述五种解释的有效性和局限性的基础上，作者认为，全国人大制度的变革是多种因素综合作用的结果。作者指出，一个更加独立、更加有效的全国人大有望成为走向宪政的支点，我们应当主动借鉴西方议会政治发展的有益经验和政治技术，进一步完善全国人大制度。
（二）方法
在方法层面，本书有两点值得特别关注。
第一，写作方法。香港大学刘南平教授曾批评，国内的法学博士论文容易存在没有“骨髓”的问题，缺乏核心命题或基本观点。他认为：“一篇法学博士论文的全部内容必须是围绕着一个基本观点而展开的，否则它就不是一篇地道的博士论文，而更象一本冠以博士论文之名的教科书而已。” 对于论文或论著而言，核心命题或基本观点，既是研究的中心，也是研究的贡献所在。从上文的内容概述可以看出，孙哲遵循的并非国内流行的教科书式的写法，而是采用提出观点再论证观点的写作模式，不但结构紧凑，而且思路清晰，为我们提供了一个可以参考学习的具体样本。
第二，研究方法。第一，比较研究的方法。作者指出：“为了弥补有关对非西方国家立法机构研究的不足，本书将借助现存的有关社会主义整体立法机构研究的部分文献，试图对这一问题作有益的总结。我认为，细心地针对各国不同情况、不同发展时期的实际状况加以审慎的审查是避免可能对社会主义国家立法机构产生误解的唯一办法。” 比较研究方法的运用体现在两个方面：在纵向上，通过比较1979年至2000年的全国人大制度与文革结束前的全国人大制度，作者得出了全国人大从消极的批准者转变为正式的参与者的结论；在横向上，与西方成熟民主国家的议会和前社会主义国家的议会相比，尽管仍存在这样或那样的问题，但是，全国人大制度的变革已经取得了长足的进步。第二，政治学的方法。观察全国人大制度以及相关问题，可以采用多种角度。法学或宪法学主要围绕规范展开，着眼于规范的含义探究以及规范的完善。但是，政治学的方法不同，更加注重实践中全国人大制度各个层面的表现。相比于法学的规范分析，作者采用的政治学研究视角，不仅扩大了研究的范围，例如党与全国人大的关系，而且发现了规范之外政治现实的变动对全国人大制度的重大影响，例如全国人大常委会委员长会议的作用。
二、 本书的突出贡献
(一) 提供了理解全国人大制度的“政党视角”
从革命年代的苏维埃到今天的人民代表大会制度，我国代议机构的设计与运作都是党领导下的产物。“如果我们把中国的人民代表大会制度看成是一架政治机器，那么设计和开动这架机器的主要角色，就是中国共产党。具体而言，设计这一套制度体系的主体，是中国共产党的中央委员会；运作这一套制度体系的主体，则主要是中国共产党的各级党委。” 改革开放初期全国人大制度的变革，同样离不开党的领导。
在我国，党的领导是一个毋庸置疑的事实，党如何领导却不是一成不变。整个政治体制是这样，作为政治体制一部分的党与全国人大关系也是如此。以宪法文本为例，文革期间的七五宪法第十六条规定：“全国人民代表大会是在中国共产党领导下的最高国家权力机关。” 党政不分、以党代政，是酿成文革乱象的重要原因。为了避免悲剧重演，党政分开、完善党的领导成为改革开放以来政治体制改革的重要内容。因此，现行的八二宪法取消了全国人大是党领导下的最高国家权力机关的规定，转而在序言之中强调坚持四项基本原则。
在政治体制改革的过程之中，党对自身与全国人大的关系进行了重新界定，造就了全国人大制度变革的契机。
首先，作者认为，党对全国人大的领导从文革前的全面领导转变为宏观上加强领导、微观上减少介入。第一，在宏观层面，在坚持党的领导的前提下，党支持全国人大成为更有权威的国家权力机关。作者指出：“党与立法机关之间关系变化的部分原因来自于党对自身的‘权力下放’试验，即党将自己的一部分权力移交给国家机关，包括立法机关。这是一个很复杂的过程，一方面中国共产党的确提出了具有实质意义的改革措施，另一方面，也并没有放弃坚持党的领导的立场。” 第二，在微观层面，尽管党仍会在某些决策上介入，但对全国人大的领导不再“包办一切”，而是给予全国人大更多的自主性。 以立法为例，1991年，《中共中央关于加强对立法工作领导的几点意见》出台，第一次对党领导立法工作的权力进行了限制，这意味着党只管立法工作中的原则大事，不再直接负责具体问题。总之，党对全国人大领导方式的改善，打开了“机会之窗”，使得全国人大从“橡皮图章”转变为决策的正式参与者成为可能。
其次，作者详细分析了党领导全国人大的具体方式。作者指出：“中国共产党在过去几十年中已经发展出了一套复杂的领到网络来连接党与全国人大这两大政治系统。这一张领到网络就像是一张编织得极其紧密的织物一样，用一种十分精巧的结构将党的基层组织紧紧编织在全国人大之中，从而将整个中国的政治体系连接成了一个有机的整体。” 第一，中央政法委。政法委作为负责政法工作的党组织，分管人大、法院、检察院、公安、国安等。第二，全国人大常委会党组。“全国人大中的党组在确保党对人大的领导方面一直扮演着十分重要的角色。这是因为全国人大常委会在1982年宪法中被赋予了更多的立法权力，全国人大常委会中的党组无疑在其中成为一条重要的渠道，党的领导人可以通过这条渠道来指导和监管国家的立法过程。” 第三，全国人大常委会、全国人大代表团中的党支部。众所周知，无论在全国人大代表还是全国人大常委会中，党员代表和党员委员都居于多数。通过成立党支部，可以保证党员代表和党员委员在选举、立法等具体工作中执行党的意志。第四，全国人大重要领导职务由党的领导人担任。例如，全国人大常委会委员长由中央政治局常委担任；全国人大各代表团由来自某一省级行政单位的全体全国人大代表组成，而代表团团长通常由当选为全国人大代表的该省份的省委书记担任。上述四种方式构成了严密的领导网络，一方面，即便在全国人大自主性增强的情况下，也足以保证党的领导；另一方面，党也不再像过去那样直接命令全国人大，而是通过类似于西方议会党团的方式贯彻党的意志。
最后，从党的角度观察全国人大制度变迁，作者得出了一些不同于以往研究的结论。第一，全国人大具有了一定的自主性，不再是“橡皮图章”，仅仅消极地赋予党的政策以形式合法性。第二，“减少党对人大介入并不意味着法治的加强”。 一个显然的事实是，在既定的制度框架下，全国人大自主性的提高并非凭空而来，而是在党的支持下获得的。全国人大地位的提高和作用的增强，仍然需要党从政治体制改革的高度予以推进。
(二) 揭示了全国人大的实际运行状况
众所周知，法律如何规定是一回事，实践中可能是另一回事。作者将关注的重点放在“行动中的法律”之上，揭示了全国人大的实际运行状况。鉴于本书的丰富性，以下的分析集中在全国人大组织结构方面。
鉴于改革开放之前存在的问题，八二宪法对全国人大组织结构做出重大调整，意图通过加强全国人大常委会的方式，提高全国人大整体上的地位。首先，加强全国人大常委会的组织建设。第一，全国人大常委会实行专职委员制度。宪法规定，全国人大常委会的组成人员不得担任国家行政机关、审判机关和检察机关的职务，以求加强全国人大对行政机关、审判机关和检察机关的监督。第二，设立全国人大常委会委员长会议，由委员长、副委员长和秘书长组成，处理全国人大常委会日的重要日常工作。第三，全国人大设立专门委员会，在全国人大闭会期间，由全国人大常委会领导各专门委员会。其次，赋予全国人大常委会更多的职权。尤其是在立法权方面，全国人大常委会不仅有权制定除基本法律以外的其他法律，而且在全国人大闭会期间，全国人大常委会在不同全国人大制定的基本法律的基本原则相抵触的情况下有权对基本法律进行部分补充和修改。
作者观察到，八二宪法对全国人大组织结构的调整，在实践中发生了意想不到的变化。
首先，作为全国人大常设机关和组成部分的全国人大常委会，已经成为“立法机关中的实际立法机关” 和全国人大的“行政管理机关” 。作者认为，在立法方面应当把全国人大和全国人大常委会分开，重点关注全国人大常委会。“之所以要对全国人大常委会予以特别关注，是因为全国人大的全体会议和全国人大常委会之间显然不能相互替代。实际上，全国人大保持了立法机关的象征性职能，全国人大常委会则变成了一个在立法过程中更有权力和更有影响的参与者。” 数据更能直观地说明问题。据统计，十届全国人大期间，全国人大全体会议只通过4件法律，而全国人大常委会则通过了69件法律。而且，全国人大全体会议通过的4件法律，在提交全国人大全体会议审议之前，全国人大常委会均已提前审议通过。 众所周知的是，全国人大全体会议代表众多、议程密集且会期短暂，不仅很难对全国人大常委会提交的法律草案进行实质性审查，而且也不具备独立审议法律草案的能力。因此，全国人大常委会逐步发展为实际上的立法机关并不意外，应当说是当初制度设计的必然结果。
其次，委员长会议虽然不是一级正式组织，“但却是全国人大常委会中实际上的决策中心”。 根据宪法规定，委员长会议的职责是，“处理全国人民代表大会常务委员会的重要日常工作”。但实际上，委员长会议对全国人大和全国人大常委会的职权行使，起着举足轻重的作用。由于委员长会议组成人员同时是党和国家重要领导人，因此，作者把它比作全国人大常委会的“内阁”。
最后，对全国人大常委会和全国人大常委会委员长会议作用的增强，作者持肯定态度。第一，“委员长会议的决策权力，对于将全国人大常委会转变成一个有实权的立法机关有着至关重要的作用”。 第二，全国人大常委会取代全国人大成为真正的立法实体，不仅提高了全国人大自主性，而且为改革开放时期大规模的立法创造了条件。
(三) 探讨了以全国人大作为走向宪政支点的可能性
读完本书，不禁产生一个疑问：为什么全国人大发生如此大的制度变迁却极少引起注意？答案可能是偏见。作者指出：“对于那些观察发展中国家政治过程的西方政治学者来说，立法机关没有被放在重要地位，相比其他权力中心，例如行政机关、军方而言，立法机关普遍被看成是无效率的机构，不值得深入探讨其变化规律。” 不仅西方学者，国内学者同样如此。不可否认的是，长期以来，包括全国人大在内的整个人大制度都没有发挥应有的作用。因此，全国人大制度的变革极易被学者头脑中“橡皮图章”的刻板印象所遮蔽。
除此之外，笔者认为，由于国内学者普遍主张司法审查是从宪法到宪政的必由之路，他们因而把研究的重心放在司法审查以及相关问题之上，所以忽略了全国人大和全国人大制度的变革。“有宪法而无宪政”，令学者们痛心疾首。借用法理学上对“纸面上的法律”和“行动中的法律”的区分来说，宪法停留在纸面上，难以转化为现实中切实有效的行为规范。为了破解这一难题，主流学者对司法审查制度寄予厚望，认为它是从宪法走向宪政的不二法门。 根据这一认识，司法审查以及相关问题自然成为学界关注的焦点。学者们借鉴的范本，从美国的最高法院到德国的宪法法院再到法国的宪法委员会。他们为引入司法审查制度建言献策，并为之鼓与呼。在这一整体背景下，既然学者们不认为人大可以承担起迈向宪政的关键职责，全国人大制度的变化被忽略在一旁也就并不意外。
但是，部分学者的研究表明，人大并不是一个“扶不起的阿斗”，反而或许有望成为撬动我国宪政建设的阿基米德支点。第一，呼吁多年的违宪审查在制度层面并无进展，且遭遇越来越多的质疑。 第二，无论在法理上还是执政党的政治规划中，以人大为中心的人民代表大会制度是我国的根本政治制度，具备司法机关难以企及的合法性和正当性。第三，人大制度当前存在的许多问题，例如代表数量过多、会期短暂，是技术性的而非根本性的，在现有制度框架下仍有巨大的完善空间。以此观之，孙哲对全国人大制度研究为探寻如何从宪法走向宪政的提供了一个不同于主流但值得思考的路径。
三、本书的不足之处
实践中，全国人大在组织和职权方面的加强，对提升其地位产生了积极的影响。但是，作者没有注意到，全国人大制度的变革在实效性之外可能面临的合法性问题。此处仍以上文介绍过的全国人大组织结构方面的问题为例。
第一，制度变迁的结果与宪法规范相背离。第一，对于设立委员长会议的初衷，参与过八二宪法制定的肖蔚云指出：“宪法的这一新规定（指现行宪法第68条——笔者注），也是为了加强全国人大常委会的工作，因为全国人大常委会会议一般两个月举行一次，不可能经常处理重要日常工作，委员长会议则可以开得更经常些，研究和处理这些工作，更好地发挥全国人民大表大会常务委员会的作用。而委员长会议又不超越全国人民代表大会常务委员会的职权，所以它是为更好地发挥全国人民代表大会常务委员会作用所创造的一种有效组织形式。” 由此可见，委员长会议如今演变成为全国人大常委会乃至整个全国人大的“真正的核心”， 明显违背了宪法的意图和规范。第二，全国人大常委会取代全国人大全体会议，也违反了宪法规定，与我国人民代表大会制度不符。
第二，全国人大常委会和委员长会议的民主基础薄弱，代表性不足。全国人大常委会委员和委员长会议组成人员都是由全国人大代表选举产生。目前，全国人大代表是在多重间接选举的基础上产生的，已经存在民主基础薄弱的问题。因此，由全国人大代表选举产生的全国人大常委会和委员长会议的民主基础更加薄弱，代表性严重不足，不具备民意代表机关和代议机关所要求的正当性。
因此，全国人大组织结构方面的变化，不能简单地一概而论。众所周知，人民代表大会制度是我国的根本政治制度，全国人大是我国的最高国家权力机关，宪法规定是全国人大以及人大制度存在的法理依据。宪法是最高法和根本法，具有最高法律效力，一切国家机关都有遵守宪法的义务，包括全国人大常委会和全国人大常委会委员长会议在内的全国人大当然不能例外。因此，在今后完善全国人大制度的进程中，如何确保改革措施和制度变迁符合宪法，是一个需要认真对待的重要问题。此外，全国人大作为我国的最高代议机关和民意代表机关，民主正当性是其存在的政治基础。所以，在提高全国人大制度的实效性的同时，应当着手从宪法和法律层面重新设计和完善全国人大的组织结构，让宪法赋予的权力回到全国人大全体会议的手中。
三、 结语
《全国人大制度研究（1979-2000）》一书，不仅是一部填补空白的原创性著作，而且堪称全国人大制度研究的典范之作。第一，本书摆脱了教科书式的面面俱到，从观点到论证的写作范式，清晰且有力。第二，本书采用政治学的研究视角，关注制度的变迁而非仅仅停留在规范层面。第三，本书宏观与微观双管齐下的研究进路，不仅理论视野开阔，而且能够深入制度的细节之中。第四，本书以全国人大改革为支点，探求了走向宪政的民主路径。
作者的研究止于2000年。2000年至今，全国人大制度仍在调整和变革之中。因此，这也是一本“未完待续”的著作。2014年，党的十八届四中全会召开，对依法治国做出全面部署。会议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》， 对加强党对人大的领导以及完善立法体制机制等问题提出了许多新的要求，全国人大制度将面临新一轮的变革。因此，期待能有更多更好的研究，增加我们对全国人大制度的认识，继续探索全国人大作为宪政中国的支点的可能性及其限度。
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