清代文治理念与地方陋规的冲突

用今天的眼光来看，作为一个征服王朝，满洲朝廷内部其实分为两个平行的体系：治理汉地的六部与管控内亚的理藩院。然而与其统治蒙藏回疆手段公认的灵活相比，对汉地的统治却显得极其死板僵硬，来自关外的征服者全盘继承了明帝国的统治机器，以行省治理汉人，保留了高度集权的行政体系，在受到西方秩序冲击以前没有做根本性变动。 该制度分为负责实际接触普通百姓，执行常规行政任务与上司命令的州县官，和向州县官发号施令并向更上一级乃至中央各部汇报工作的监督官，也就是知府、道台、刑按使、布政使、巡抚乃至总督们。换句话说，地方行政全在州县官手上，没有他们，地方行政就会停滞。是以清人不无夸张地提出：在帝国，只有两种重要的官员，即京师的内阁大学士和京外的州县官。 瞿同祖先生在《清代地方政府》中指出，清代的州县官实为一人政府：知州与知县被赋予地方政府的所有实权，他是法官、税官与行政首长，是以对邮驿、盐政、保甲、警察、公共工程、仓储、社会福利、教育、宗教和礼仪事务等都负有责任。 一人政府的形成始自宋代，而州县政府的僚属，特别是佐贰官权位则呈不断弱化的趋势，清代地方政府的佐贰官数量尤其稀少，没有实权，缺乏地位，不被精英看重，也不属于行政机构的基本配置。 由于缺乏体制内僚属的辅佐，是以州县官百事躬亲而不堪重负，地方行政不得不依赖由自己出资聘请的长随、幕友的佐助，形成体制外的行政班子，即真正帮助州县官管理地方的人缺乏合法身份，造成了种种不便，拖累了行政效率。 更何况虽然权责重大，可朝廷委任的官员往往不堪其任，早年的外国汉学家见识鄙陋，以今度古，闭门造车，发明了东亚一直拥有成熟完备的职业文官体系的神话，然而事实是秦汉以后的东亚帝国，尤其是帝国的基层大部分时间是控制在业余人士的手中。 倒是战国秦汉的文法吏阶层确乎受过相对完善的训练，不过与汉帝国一同消亡了。该阶层顺应战国激烈的外部军事压力而出现，作为君王的聚敛之臣汲取社会资源以满足战争需要。而战国儒家则身为平民的保护者，反对国家机器对底层的残酷盘剥，形塑了反对求利，拒绝职业化，主张博雅教育（君子不器）的学说路径。 是以随着汉以来的逐步儒化，行政变得极其简陋，远不及同时期波斯财政专家的精巧与复杂——自居鲁士以来，波斯人一直以长于行政而著称。儒生不怎么受元帝国待见原因之一，便是蒙古攻破河中后，掳来了大量的色目人打理财政，使其显得可有可无。 不过文官的业余化在中古时代问题尚不严重，汉光武后新形成的门阀世族，地方豪强填补了国家机器退出的空间，承担了大量的公共职能，部分吏员也可以通过对行政事务的熟悉而成为官员。 科举的出现则摧毁了这一平衡，门阀世家被消灭的结果便是官员数量的暴增与行政费用的狂飙突进，因宋代儒学复兴而新出现的宗族体量存在难以突破的上限，无法完全替代门阀豪强在地方上的作用，于是“冗官冗吏”始终困扰着宋以后的所有王朝。 “官”“吏”也因为科举彻底分家，拥有行政经验的吏员被贬为贱籍，既不能参加科举，也难以提拔为官员。而能通过科举选拔的官员通常只拥有古典文献修养，缺乏治理城市的能力和训练。 吊诡的是，如果他们在应举之前花大量时间了解治理地方所必需的复杂的行政、财政与法律知识，反倒没有精力掌握足够通过科举考试的古典知识。 是以清代的地方官们只能通过长年累月的任职以增长行政经验，又由于异地为官的原则，州县官都是天降系，缺乏对治所的了解。等他们终于熟稔治下民情，任期也基本到头，转而调至别处。 这给了本地人出身的书吏、衙役上下其手、徇私舞弊的空间，文化价值与社会价值不匹配导致他们无法通过合法手段来获得金钱酬偿与腾达机会，愿意成为书吏、衙役的人基本上也只为了灰色收益而来。以州县官一人又难以监督，即使州县官相对更信得过的长随、幕友也可能与之沆瀣一气，同流合污。 更何况，清政府规定的控制方法，即在职员之间推行隔绝，不让他们有机会相互接触，也不允许幕友直接参与审讯和勘察，司法裁判只能根据卷宗和其他间接信息，导致州县官有效的监督难以实现，幕友、书吏、长随之间也职责重叠，效率奇差。 于是用瞿同祖先生的话来说：“易于获得便利，又易于逃避追究，是对越轨行为的最大诱惑。而且，如果某个职业群体的多数人从事越轨活动，那么他们就有可能对剩余成员施加压力强求一致。某些成员的不一致，也许会引起不同程度的集体制裁。因此，政府和公众看作越轨或腐败的行劲，也许被看作遵循行业性约定俗成的行为（行规）规范而已。” 这种现象也不是仅出现在衙门雇员中间，在官场里更是常见，并且很多时候不由官员个人品德决定，而是制度性产生的。 大清在汉地是高度集权的政体，政府机构的触角延伸到方方面面，所谓“皇权不下县”的历史发明的背后本质，其实是政府因为有心无力而被迫让部分士绅介入权力运转，但这些士绅既没有合法地位，也没有参政的合法程序，只不过是依靠对州县官的个人影响力，即使州县官完全拒绝地方社团的参政要求也没有违法的地方。在洋鬼子祸乱中华以前，大清连自治城市都没有，自然谈不上地方自治。 于是在这样的政体下，州县官被高级官员时刻监督，除某些日常事务外，在行政方面事无巨细都要向上峰汇报并取得同意才能处理，无权做出巨大决策。 同时，清代地方行政也受律法指导，后者条文详密，格外追求一致、合理、准确、服从和集权，换句话说，过于严苛与僵化，不允许州县官作出个人判断或创设规则，没有自由度量权，也没有给地方性差异留下变通余地。 规章条文如此僵化繁杂，导致官员就算做了有利于地方的事情，只要违反规矩，依旧要遭惩处。这样僵硬呆板的制度使得州县官不求有功，但求无过，尤其帝制中国并没有行政过错与刑事犯罪间的处分区别，因此动辄得咎的官员受到的惩罚相比现代政府更加严厉。 在另一方面，很多法律法规又并没有得到实施，因为操作困难且效率低下的缘故或多或少流于形式。但这不代表官员及其僚属可以为所欲为，倘若规范某些程序的正式规定无法操作时，自有一套包括当地平民在内也接受的潜规则形成。 这些潜规则并不合法，因此被称为陋规，但尽管被朝廷视为腐败，却是地方行政运转无法避开，甚至是不得不为之的组成部分，假如地方官在陋规的框架内适度地征收费用人们是认可的，对其做根本性改动反而会招致所有人的反对。问题的关键是，很难把握适度的范围，将之与贪污腐败判然分开。 陋规在地方财政上最为常见，由于财政上的中央集权，地方征收的所有税金都要上缴中央，除某些特殊情况外，州县不能私自征税，也没有如同西欧一样的金融体系，因此没有自己的收入来源，其办公预算也由中央决定。 因为农业社会岁入是有限的，政府与社会，中央与地方彼此间是一个零和状态，大头被中央拿走后，留给地方的就很有限了，甚至连最基本的办公都维持不了。 由于清代官员升迁来自朝廷任命而不是地方议会推举，一个有志于仕途的官员自然极其看重考绩，而影响考成的莫过于治安、征税与司法，州县官其他的职责因为并不影响考成，一般只以很少的精力去应付。就算不有意忽视，以主要政务之繁重，州县官一个人也顾不过来，更何况连经费都没有。 因此清代州县上的公共工程和社会福利等往往是由地方士绅经手的，于是也就有了“皇权不下县”的发明空间。而如前所述，宗族体量有限，不如中古的门阀豪强，总有力有未逮处，远不如先辈。 是以如果州县官不施行陋规的话，就得自掏腰包了。明清官吏俸禄本就极为稀薄，州县官雇佣长随、幕友又是一笔不小的开支，很多时候为了鼓励衙役、书吏做事，也要官员自己掏钱。种种因由，使得各级地方政府只能依靠陋规取得经费。 但“陋规”体制没有固定的费率，不好把握尺度，所以很容易变为腐败。是以尽管清代奉行儒家理论，明面税负很轻——这也是导致陋规形成的原因之一——然而不受体制控制的苛捐杂税的存在，导致民众负担依旧十分沉重。 清王朝并非没有过规范化财政制度，将陋规纳入体制内的打算，但满洲人担心承认陋规将会引起重税的恶名，违背轻徭薄赋的承诺，破坏儒家文治以伦理教化的效果，反而得不偿失，尤其清王朝是异族政权，本身合法性就有问题，后来雍正改革的失败产生的种种争议，证明这一忧虑并非无的放矢。 而这一点有助于我们理解清人在汉地的墨守成规，以今天的眼光来看，清人是手段非常灵活的机会主义者，汉地与内亚治术的不同皆出于统治的需要。清朝廷不愿意放弃大一统帝国，同时为了打消地方的离心力，于是采取了高度集权的体制，而合法性的问题和岁入的有限，使其不计较官员的业余化，选择了儒家文治理念。 所谓文治，乃依靠舆论与道德的威力、乡绅的参与来维持地方上的统治，目的是为了降低征收税款的必要性，降低行政成本，其形成是历史积分的结果。 战国七雄以文法吏组织的战争机器，剥离西周封建与礼制对各阶级的保护，由于汲取手段极为残暴，是以秦灭六国后引起剧烈反弹，继起的汉帝国遂与文法国家做切割，于是东亚进入了另一条发展道路。 董仲舒“罢黜百家，独尊儒术”既可以视为儒生进入体制内和平演变秦政，也可以理解为对大一统帝国的体面投降。东亚帝国儒皮法骨双层体系就此形成，在承认人君专制前提下，儒生改造战国时形成的战争机器，软化秦政对平民的残酷刑罚，降低税率，用文治和德教手段低成本地维持和平，尽可能使平民休养生息。 然而供养统治所需的愈发庞大的官僚机器的花费，辽阔疆域带来的信息失灵及专制政体难以控制的权力滥用，又大大抵消了儒生的努力。 这就形成了一个悖论，文治，也就是儒家温和化统治的推行，削弱了秦政通过残酷压榨的暴力统治所带来的行政效率或者说征税能力，又因为秦政残余的存在而无法真正使平民获得多少实质上的好处——尽管名义税率低廉，然而因为行政效率低下和无处不在的腐败，征税成本高昂，平民实际税负极其沉重。 同时文治免除平民战争负担的和平主义倾向，和岁入的不足，导致社会尚武精神薄弱，军队的数量和质量逐渐降低到警察的程度，只能勉强镇压内部起义者，到帝国的期往往无力抵抗异族侵略者。 这种矛盾一直延伸到了清代，汉武以后的东亚帝国始终陷于儒家文治理念和官僚体制内在理性化需求以及君主加强中央集权需求的精神分裂当中。 也不是没有人看到清代政府体制的缺陷，但更改变易这种体系是需要勇气、智慧与利益的。而诚如瞿同祖先生所言，除了普通百姓以外，所有参与该体制的集团都获得了最大回报，“因此，尽管会有紧张（冲突），他们却没有兴趣去改变现状；于是我们就看到社会和政治秩序中的稳定性与持续性。这种稳定性，只有当民众的不满激烈到足以升格为公开暴动才会受到威胁。但只要他们的不满没有转化为有效的（反抗）行动，现状就会仍将维持下去。”