农业与发展--21世纪中国粮食与农业发展战略研究

中文提要

中国的农业问题，中国的粮食问题，中国十几亿人口的

吃饭问题，一直是中国和全世界非常关心的问题。1989年

中国科学院国情分析研究小组第1号国情报告“生存与发

展”指出，粮食需求大于供给是今后30～40年中国粮食市

场的基本格局，如何解决十几亿人口的吃饭问题，始终是今

后各届政府首要的、基本的任务。从1994年开始，一些西

方观察家和学者发表了很多关于中国粮食问题的观点，中国

的粮食问题再次成为国内外广泛讨论的热点问题。中国科学

院国情分析研究小组的第5号国情报告“农业与发展”的主

要目的是探讨在中国国情条件下以及在日益开放的国际环境

下，如何解决十几亿中国人口的吃饭问题和如何实现农业的

可持续发展。我们对中国21世纪的粮食问题持谨慎的乐观

态度，认为在下世纪中国完全有能力养活自己，这既包括有

能力生产更多的粮食和农产品，也包括有能力充分利用两种

资源（国内资源和国际资源）两种市场（国内市场和国际市

场），通过进出口贸易换取更多的粮食，同时中国也会成为

世界上最大的农产品出口国之一。但是，中国今后的人口和

人均粮食需求量将继续增长，解决十几亿人口的吃饭问题仍

然是十分艰巨的任务，需要进行长期不懈的努力。本报告的

主要观点如下：

基本观点之一――中国的基本国情决定农业是

国民经济中需要大力扶助的弱质产业和增产粮食的

艰难性。21世纪中国发展农业将面临严峻的困难

和挑战。粮食生产成本过高和种粮效益过低将严重

制约粮食生产的发展，21世纪前期中国可能出现

粮食的总量短缺、结构性短缺和地区性短缺。

中国1995年和1996年连续两年粮食获得丰收，农民和

国家的粮食储存有很大增加，全国很多地区出现粮食供大于

求、仓库爆满的现象。在此情况下我们必须清醒地认识到农

业是中国的弱质产业和21世纪中国发展粮食生产面临的严

峻困难和挑战。

中国最突出的基本国情是用占世界7％的耕地养活占世

界22％的人口。中国的人均农业资源仅为世界平均水平的

三分之一。与世界上大部分国家相比，中国在发展农业生产

上处于不利的地位。中国农业人口过多，农村存在大量剩余

农业劳动力。目前每个农户平均约耕种0.6公顷耕地，是世

界上农户生产规模最小的国家之一。经营规模过小严重影响

农业劳动生产率的提高和降低农业生产的经济效益。中国农

业还面临着资本装备严重不足、抗灾能力差、自然灾害频

繁、农民的科技素质和文化素质很低等制约因素。全国的文

盲和半文盲基本上分布在农村。这直接影响农业生产水平的

提高。

中国农业的上述基本情况在今后20～30年内很难得到

根本改变。预计21世纪前期中国的人口过多与农业自然资

源短缺的矛盾将比过去更为尖锐。在下世纪经济发展的高度

市场化和日益国际化的条件下，在激烈的国内外竞争中，中

国农业将面临严峻的困难和挑战，中国发展粮食生产将比过

去更为艰难，对此必须有充分的估计。

21世纪中国发展农业的最主要困难是粮食生产成本过

高和种粮经济效益过低。根据我们计算，中国粮食生产成本

不断上升，1984年到1994年期间消除生产资料等价格变动

影响后的每公斤粮食生产成本平均每年提高2％左右。目前

中国生产每吨粮食所消耗的劳动工日和投入的化肥、农药等

农业生产资料数量已经高于世界上许多粮食生产国和出口

国。由于农业物质生产费用的快速增长和农村工价的不断上

升，今后中国每公斤粮食的实际生产成本仍将继续提高。

1996年8月中国三种主要粮食（大米、小麦和玉米）的国

内平均批发价格已较国际市场批发价格高21％左右，预计

2020年前后中国粮食生产成本将比国际市场高1倍左右。

在世界经济日益全球化，中国不久将参加世界贸易组织的情

况下，通过实行严格保护措施，大幅度提高国内粮食价格来

刺激粮食生产已不可能。中国农业，特别是中国粮食生产将

受到国际市场农产品的严重冲击。

在国内粮价受国际市场制约不能与生产成本同步增长的

情况下，粮食生产成本的提高就会使种粮效益下降。种粮效

益过低将使中国2亿多农户不愿生产商品粮，从而严重影响

粮食生产的发展。

由于中国政府充分认识到粮食的特殊重要性，必然充分

发挥对宏观经济的调控作用，在各方面加强对农业和粮食生

产的扶助和支持，由于在家庭联产承包责任制下农业和粮食

生产是农民获得收入的主要来源，又由于科技成果的推广

等，中国不会出现农业萎缩，粮食大幅度减产的现象。但我

们预计21世纪前期中国粮食生产将增长缓慢，粮食产量的

年平均增长速度可能为1％左右，远低于1952年到1995年

的粮食平均增长速度2.46％。

21世纪前期中国粮食需求将很快增长。目前我国有关

部门对21世纪中国粮食需求的增长估计不足，如认为今后

中国人均粮食需求量将基本稳定，2030年人均粮食需求量

达到400公斤即可满足需要。本报告提出，随着人均收入的

增长，对肉蛋奶和水产品的需求势必很快增长。中国1980

年以来随收入的提高上述农产品的生产和消费的快速增长说

明了这一结论。目前城镇居民家庭平均每人肉类消费量比农

村居民家庭人均肉类消费量高80％以上，城镇居民中高收

入户平均每人肉类消费量又较低收入户高70％以上，这说

明今后随人均收入的增加，肉类的人均消费量仍将继续增

长。根据我们计算，目前北京、上海和天津三大城市人均粮

食需求量已经达到483公斤，亚洲部分国家和地区，如日

本、新加坡、中国香港和台湾在人均GNP接近和达到1万

美元时，人均粮食需求量虽比欧美同等水平国家为低，但也

分别达到557、536、684和500公斤①。中国1996年人均粮

食需求量已达到390公斤，我们预计2030年中国人均粮食

需求量可能达到460公斤左右。

预计21世纪前期中国粮食需求的增长速度将快于生产

增长速度，2030年前后中国粮食可能出现5000万吨左右的

缺口，不仅出现总量短缺，而且出现结构性短缺（即饲料和

小麦将供不应求）和地区性短缺（即东南沿海省份如福建、

广东和广西，西南部分地区，如贵州、云南和西藏的粮食产

量将不能满足本地区需求）。

21世纪中国发展农业同时也具有很多有利因素，包括

中国综合国力的迅速增长有可能逐步增加对农业的支持，农

业科学技术的发展，农业生产能力、贸易能力和农业市场化

程度的日益提高等。中国有能力在21世纪养活自己，但是

我们应当清醒地看到这两年粮食生产的增长主要依靠粮价大

幅度上升提高了种粮效益取得的，今后将很难再采用这种方

法提高粮食产量。在21世纪中期中国人口基本停止增长和

实现工业化以前，农业将是长时期中制约国民经济发展的一

个最重要的薄弱环节，粮食将经常处于紧张和比较紧张的状

态下。中国的粮食问题没有解决。满足十几亿人口不断增长

的粮食需求，安排几亿农业剩余劳动力就业问题，是一个需

要几十年努力才有可能完成的艰巨的任务。

基本观点之二一一中国的土地密集型农产品如

粮食、油料等在国际上已经没有比较优势，而劳动

密集型农产品和部分技术密集型农产品则具有国际

比较优势。应当充分发挥中国劳动力资源丰富的优

势和自然资源多样化的特点，发展创汇农业和集约

化经营，中国有可能成为世界上农业高度集约化和

农产品大量出口的国家。

21世纪国际经济发展的重要特点是世界经济日益全球

化和国际贸易的自由化，国家间和地区间的经济贸易联系日

益密切。我们必须从国际竞争和国际贸易的角度来观察和研

究中国的农业发展问题。

按照发展经济学理论，每个国家应当充分发挥本国生产

要素（劳动力、资本、技术、自然资源等）的优势，重点发

展在国际竞争中占优势的生产部门并出口具有比较优势的产

品，即富裕要素密集型产品，进口具有相对劣势的产品。世

界各国经济发展经验表明，对外高度开放国家的经济发展速

度显著地快于封闭的、强调主要产品自给自足国家的经济发

展速度。在现阶段和今后一段时期内，中国的比较优势部门

是劳动密集型部门和中等技术密集型部门，特别是把发达国

家所不具备的廉价劳动力优势和大部分发展中国家所缺乏的

较高技术水平结合在一起的劳动技术密集型部门是中国具有

最大比较优势和最大出口潜力的部门，中国的相对劣势部门

是高技术型产品和资源性产品。

农产品可分为三大类：①土地密集型产品，如粮食、油

料、放牧业和水产捕捞业产品等。这些产品在国际上耗用劳

动较少，而占用大量土地和水域；②劳动密集型产品，如蔬

菜、水果、部分经济作物和养殖业产品等；③技术密集型产

品，如花卉、药材、部分经济作物和养殖业产品等。

粮食是耕地密集型产品，是典型的资源性产品。中国目

前的实际人均耕地约为0.11公顷①，世界人均耕地约为

0.24公顷。中国的人均耕地远低于很多国家。如美国、俄

罗斯、加拿大和澳大利亚的人均耕地分别等于中国的6.5、

8.0、14.3和26.1倍②。印度、泰国、巴基斯坦、缅甸等国

的人均耕地也大于中国。美国、加拿大和澳大利亚等国家拥

有广阔的大平原、丰富的水资源，利用大型农业机械，生产

大量廉价的粮食。从资源秉赋和生产要素特点考察，粮食是

这些国家的比较优势部门也是中国的一个具有相对劣势的生

产部门。中国目前粮食的国内批发价格高于国际市场批发价

格，粮食生产成本高效益低，增产不增收等都说明中国的粮

食生产在国际上已经没有比较优势。

1997年1月5日中国的小麦、玉米和粳米的平均国内

批发价格分别等于国际市场同类产品批发价格的149％、

129％和91％，平均高23％。三种食用植物油，即豆油、菜

籽油和花生油的国内批发价格分别比国际市场价格高73％、

71％和28％，平均高57％。这说明从总体上看中国的粮食

和油料已经丧失比较优势。

中国发展农业的优势是拥有世界上为数最多的廉价劳动

力，农民具有精耕细作的传统，在几千年发展过程中积累了

丰富的农业技术，中国光热资源丰富、地形复杂多样，适宜

于养殖和种植种类繁多的动植物。由此可见，中国农业具有

相对优势的部门是劳动密集型农产品、部分技术密集型农产

品，以及很多名特优农产品。

世界上很多国家发展农业的经验表明，如果根据本国资

源特点，扬长避短，发挥优势，农业就可能得到迅速发展。

荷兰由于因地制宜大力发展创汇产业，国土面积虽仅相当于

中国1/260（3.7万平方公里），但1994年已成为世界上第

二大农产品出口国。中国地域辽阔，劳动力资源丰富，农业

自然条件与资源类型多样化，适合于发展多种多样的劳动密

集型和技术密集型农产品，只要我们能够充分发挥劳动力资

源优势和自然资源的特点，发展创汇农业、特色农业和进行

集约化经营，中国完全有可能成为世界上名列前茅的农产品

出口大国。

基本观点之三――中国在粮食问题上应采取

“立足国内、基本自给、适度进口、促进交换”的

方针。

从中国的农业发展，粮食供求关系，国际开放格局，以

及比较利益原则来看，我们认为选择“立足国内，基本自

给，适度进口，促进交换”作为21世纪我国粮食战略与策

略，是符合国情和国家发展利益的。在一个开放的国际市场

环境下，在两大资源（耕地和水资源）十分紧缺的条件下，

中国在生产粮食方面已经不具有经济优势和比较利益，但

是，在生产其他农产品方面，仍具有巨大的潜力和比较优

势。因此，必须充分利用两种资源（国内资源和国际资源）

和两个市场（国内市场和国际市场），必须充分利用我国丰

富的多样化农业资源和农业劳动力资源，促进粮食稳定增

长，大力发展较高附加价值的农产品，并积极促进农产品的

国际贸易。上述战略，既不同于原有的高度自给自足的粮食

生产和粮食消费战略，也不同于一些国家所奉行的主要依靠

粮食进口或高净进口率的粮食消费模式。这是基于比较优

势、市场机制基础上的新的战略选择。它的基本内容如下：

1.中国粮食必须立足于国内，实现基本自给

世界上一些人均耕地短缺的国家，如日本和韩国等，在

工业化过程中曾经发生农业萎缩，粮食产量下降，主要依靠

进口满足国内粮食需求的现象。根据中国国情，我们不能走

日本和韩国等主要依靠进口粮食的道路。中国的粮食应当立

足国内基本自给，其理由为：

第一，中国是一个拥有12亿人口的国家，2030年中国

人口将达到15.2亿，对粮食需求量很大，预计2030年中国

粮食需求量将接近7亿吨。目前世界市场粮食的出口资源总

量为2.1～2.3亿吨。世界市场可以承担人口为1.2亿的日

本对粮食的需求，但是很难以廉价粮食满足人口等于日本

10倍的庞大的中国的需求。

第二，中国1995年有3.3亿劳动力从事农业劳动，粮

食生产是中国农民的主要就业岗位和谋生手段，发展粮食生

产直接关系到广大农民的就业和收入。如果农业和粮食生产

萎缩或停顿，中国就有可能出现严重的社会问题，影响国家

的稳定，为了中国农民的利益和全国人民的利益，必须走工

农业并举，粮食生产持续增长的道路。

第三，中国地域辽阔，运输进口粮食到中国内陆地区的

费用很高，从经济角度看也未必合理。此外在短时期内也受

到运输能力和港口吞吐能力的限制。

第四，实行比较优势理论必须考虑市场容量和产品转换

的客观可能性。在目前国际上劳动密集型农产品已处于供大

于求的状态下，经过激烈竞争中国有可能扩大市场份额，但

不能期望过高。一些发达国家在要求中国开放粮食市场的同

时，又采取各种措施限制中国劳动密集型产品进口，中国庞

大的农业劳动力转向生产具有比较优势的产品将比较缓慢。

在一些人口较少的不适宜种粮的国家，根据比较优势的原

则，得出粮食不必基本自给的结论往往是对的，但是对于一

个具有十几亿人口，3亿多农业劳动力的中国，就只能得出

应当适度增加粮食进口量，而粮食仍需基本自给的结论。

最后，世界上尚有很多发展中国家既严重缺粮，又缺少

外汇支付能力，中国从国际市场大量进口粮食会提高国际市

场粮价，从而对这些国家产生不利影响。

立足国内并不表示国内所需粮食全部应由本国生产。国

际上，粮食自给率达到80％即认为已经基本自给。根据我

国国情，粮食自给率的近期目标可以定为95％，中期目标

可以为90％，远期目标可在90％以下。总之，应当根据各

时期国内外实际情况，从是否有利于发展社会生产力，是否

有利于增强国家的综合国力，是否有利于提高人民生活水平

来确定。此外，粮食分为食粮和饲料粮两大类，本报告提出

前者的自给率可以较高，而后者的自给率可以相对较低。

中国国土面积辽阔，从资源和技术角度研究，今后增产

粮食的难度虽较过去为大，但尚有相当潜力，有能力实现粮

食基本自给。

2.适度进口粮食，发挥比较优势

在国内粮食生产和进口方面有两种方针可供选择：

（1）“立足国内，高度自给，少量进口，调剂余缺”，这

是我国长时期来所实行的粮食方针；

（2）“立足国内，基本自给，适度进口，促进交换”，这

是我们建议实行的粮食方针。

这两种方针的主要差别有两点。首先，粮食的净进口率

高低不同。前者是高度自给，粮食净进口很低。我国1980

年到1995年粮食的平均净进口率为1.52％，最高年份不超

过5％，属于高度自给。后者是粮食基本自给，进口率根据

不同年份实际情况而定，预计2020年进口率可能接近

10％。其次，进口粮所起的作用不同。在第一种方针下要求

进口粮起丰歉调剂、结构性调剂和地区性调剂的作用；在第

二种方针下不仅要起调剂作用，而且要通过适度进口，促进

资源的合理配置，发挥中国农业的比较优势，加快发展创汇

农业，增加劳动密集型和技术密集型农产品的生产和出口。

我们认为中国应当采取第二种方针，其理由如下：

第一，有利于发挥中国经济的比较优势，加快中国经济

发展。中国在资源潜力和技术潜力上有能力达到粮食高度自

给，但是生产成本过高，经济代价太大。适度降低粮食自给

率，增加进口，有利于发挥中国农业的特色和优势，使得中

国有可能以更快速度发展适合本国条件的在国际上具有比较

优势的农林牧渔业产品。

第二，有利于缓和人口过多与资源相对紧缺的矛盾。进

口粮食相当于进口耕地和水资源。以每公顷耕地生产4吨

粮，每吨粮食直接和间接耗水1000立方米计算，进口4000

万吨粮食就相当于进口1000万公顷耕地（1.5亿亩，相当

于四川、湖南两省耕地面积之和）和400亿立方米水资源

（相当于南水北调工程所规划的全年引水量）。

从生产力发展角度看，人口过多与资源相对紧缺是长期

制约中国经济发展的一对基本矛盾，进口粮食和进口木材、

富铁矿、原油、钾盐等一样，能发挥弥补国内资源不足，加

快发展具有比较优势的生产部门的作用。

第三，有利于增加农民收入。目前中国农村已经显示出

种粮收益低、增产不增收的现象。在21世纪前期种粮收益

低的问题将更为严重。因而适度增加粮食进口量，可以减轻

粮食压力，使得农民有可能利用较多的农业资源发展具有比

较优势的农产品，从而增加农民收入。

第四，有利于控制粮食价格的过快上升和降低通货膨胀

率。

第五，有利于环境保护和农业的可持续发展。在人口继

续增加，对粮食需求量迅速上升的情况下，中国势必采取提

高现有耕地的利用强度和大量开垦荒地等措施。世界上很多

国家经验表明，大面积开荒，把部分牧地和林地开垦为耕地

以及过度利用土地，有可能破坏农业生态系统，造成严重的

水土流失和地力下降等。

第六，从政治上、国际关系上和世界粮食资源上考虑，

适度进口粮食是可行的。现阶段发生世界大战的可能性较

小，和平与发展是当代世界两大主题。中国是一个具有辽阔

国土、众多邻国、粮食基本自给的国家，粮食禁运是双刃

剑，一方面损害被禁运国家利益，另一方面也严重损害实行

粮食禁运的国家利益。在目前国际形势下对中国实行全面粮

食禁运的可能性极小。事实说明，在国际关系紧张情况下粮

食进口国往往比出口国处于更有利的地位，减少和停止进口

常常是有支付能力的粮食进口国的一个有力的武器，所以不

应夸大进口粮食的风险性。

适度进口有如下四个含义：（1）考虑国内对进口粮的需

要，实行适度进口；（2）考虑国内粮农利益，实行适度保

护；（3）考虑外汇支付能力和工业化需要；（4）考虑国际市

场粮食资源状况和国际关系，不致由于中国进口而给部分缺

少外汇支付能力的缺粮的第三世界国家带来困难。

3.发展创汇农业，促进交换

所谓促进交换，在农业范围内就是通过利用多样化的农

业资源，发展多样化的农产品生产，特别是发展具有比较优

势的农产品的生产和出口，来交换以粮食为主的农产品。最

近10年来我国在发展创汇农业上获得很大进展，如1985年

水产品的出口额为2.75亿美元，1995年为20.87亿美元；

1985年蔬菜的出口额为2.26亿美元，1995年为15.71亿美

元。肉类和水果的出口额也有所增长，特别是广东、山东和

福建等省利用其有利的地理条件在发展创汇农业上居全国领

先地位。1995年我国农产品的进口额为96亿美元，其中谷

物进口额为37亿美元，而农产品的出口额为137亿美元，

这说明中国虽从国际市场进口了粮食等农产品，但向国际市

场提供了价值更高、数量更多的农产品。随着今后中国农业

比较优势的发挥，中国对世界农产品出口市场的贡献将越来

越大。

基本观点之四――探索一条符合中国国情和适

应世界经济一体化的农业现代化和农业可持续发展

的道路，是解决21世纪中国农业和粮食问题的根

本出路。

农业可持续发展涉及到科教兴农、工农业协调发展、发

挥人力资源优势与提高资源利用率、保护耕地与生态环境、

适度消费与选择合理膳食结构等一系列问题。在本报告中重

点提出如下建议：

1.发展尖端技术，实行科技兴农

21世纪最重大的科技成果可能产生于生物科学领域。

最近英国科学家伊恩・维尔莫特（IanWilmott）利用无性繁

殖技术培育克隆羊成功的消息引起全世界的高度重视，这给

人们一个重要启示，在今后半个世纪内利用生物工程技术能

够培育出非常优秀的动物品种，使牲畜和鱼类能为人类提供

更多更好的产品，利用生物工程及其他尖端技术也能够培育

出用常规技术所不能得到的农作物品种，能更有效地利用日

光、水和肥等资源，并使作物的单位面积产量、抗灾能力和

农产品质量取得突破性的进展。

农业尖端技术的发展有可能大幅度提高人类改造和利用

自然的能力，减轻人口过多和资源短缺的压力，这对于中国

具有更重要的意义，为此建议：

第一，贯彻邓小平同志关于中国农业最终要靠科学解决

问题，将来的农业出路最终要由生物工程来解决、要靠尖端

技术的思想。为此要增加对生物工程基础研究的投入，特别

是重点支持和解决与粮食问题有密切联系的基础研究和应用

研究。

第二，鉴于良种对农业发展具有特别重要作用，应实行

两条腿走路的方针，既要依靠常规技术争取在较短时期内培

育出很多优良品种，又要依靠尖端技术争取在较长时期以后

取得培育良种的重大突破。

第三，建立农业科技、教育和推广相结合的制度。改变

目前我国三者脱节，多数科技成果束之高阁未能推广的现

象，充分利用全国电视、广播、录像等手段介绍科学种田和

养殖方法，并在黄金时间播出。这是成本最低、速度最快、

传播最广、收益最大的有效途径。

第四，通过农村职业中学和其他方式在全国培养几百万

个种粮能手、种棉能手、养猪能手、养禽能手、养鱼能手、

果树裁培能手、种花能手，并给以小额优惠贷款支持，使他

们成为发展农业生产进行科学种田的技术骨干。

2.发挥比较优势，逐步实行农业开放

如上所述，主要农产品高度自给自足是一种代价高昂、

阻碍资源合理利用、影响经济发展和农民收入提高的政策。

这种政策也不符合可持续发展原则，但在实行农业开放时必

须注意如下问题：

第一，分阶段分地区分品种地逐步实行农业开放。与其

他部门和其他很多国家相比，中国农业的重要特点是市场化

程度低（商品率低）和国际化程度低，大部分农产品用于农

民自给性消费，1995年我国农产品出口额只占农业总产值

5.6％。在实行战略与方针转变时，要避免“欲速则不达”，

必须既快且稳地分阶段分地区分品种逐步进行。

第二，实行比较优势时对发展优势产品应考虑市场容

量、需求特色、资金和技术等条件，对减少劣势产品生产时

要考虑生产替换和劳动力安排问题。这时，特别要考虑目前

国际市场上农产品基本上处于供大于求的状况以及目前中国

北方不种小麦就很难找到替换农作物等情况。

第三，适度进口与适度保护相结合。适度进口的含义是

既要对农业实行必要保护，又不能过度保护。如不加以保

护，实行完全开放，中国农民和中国农业今后将会受到国外

廉价的食用植物油和小麦、玉米等的严重打击，可能产生严

重的经济问题和社会问题。应当利用世界贸易组织关于对农

产品可以有条件地应用例外条款来限制进口的规定，采取若

干保护措施，但是不能过度保护，应通过不断扩大生产规

模，提高竞争力和实行结构调整逐步减少保护措施。

第四，以多种形式实行农产品的国际交换。目前可以采

取如下四种形式：（1）进口粮食，出口食品，如进口粮食和

油料，出口水产品、蔬菜、肉类和水果，目前中国水产品和

蔬菜出口额增长很快，但肉类出口增长相对较慢。很多国家

和地区的经验表明，只要进口廉价饲料采用科学方法培育家

畜，出口畜产品是有发展前途的，荷兰和我国台湾省的畜牧

业成为农业中最大的出口部门就证明了这一点，但如不能进

口廉价饲料则会提高畜产品成本和降低其国际竞争力。（2）

进口粮食，出口花卉等非食用农产品。（3）进口粮食，出口

精加工食品，这时不仅出口农业增加值而且出口工业增加

值。（4）进口农业原料，出口轻纺织品等。

第五，以长期协议方式实行粮食的基本稳定进口，以保

障国内粮食供给、提高粮食安全度和减少国际粮食市场价格

波动。

3.制度建设与措施建议

制度创新是农业可持续发展的重要保证，本报告提出如

下建议：

第一，成立中共中央农村部。其职责为根据中央所制定

的路线、方针和政策，研究和制定农业和农村工作的重要政

策，统一协调各部门和各地区的农业和农村工作，实现各时

期农业和农村工作的基本任务。

第二，全国人民代表大会设立农业与农村委员会。其职

责为制定有关农业与农村的法律、法规，研究、审议和处理

有关农业与农村发展的议案，对国务院有关部门的农业与农

村工作进行审议和质询，代表广大农民利益和反映农民要求

等。各级地方人民代表大会应建立相应机构。

第三，积极稳妥地实行土地承包制度的改革。从1978

年开始我国已有大量农业劳动力转移到乡镇企业和到城市工

作，1995年我国乡镇企业从业人数已达到1.2862亿人，农

村私人企业和个体从业人员分别为471万人和3054万人。

每年平均有330万人在城镇就业。目前这2亿左右已脱离农

业生产的劳动力基本上没有转让其承包土地。这种情况严重

影响土地生产率的提高和实行适度规模经营，加剧了农村人

口过多与资源紧缺的矛盾。建议实行“以户口换土地”和

“以工资换土地”。凡在城镇已有固定的正式工作并已连续工

作3年者，应取消承包地并在城镇给以户口登记，凡在乡镇

企业或其他单位已连续工作5年以上有稳定工资收入者，应

对其承包土地进行调整。

第四，实行粮食对外贸易的政府统一管理与多家公司经

营的制度。目前我国粮食进出口独家经营，其弊端很大。一

方面以低价（定购价）从农民手中收购粮食用高价卖出，损

害农民利益；另一方面，把从国际市场低价收购的粮食以高

价在国内市场卖出，损害消费者利益。由于独家垄断经营，

获得了大量超额利润。为保护农民和消费者利益，建议在政

府统一管理以保护国家利益的同时，实行多家公司分别经营

的制度，即由独家垄断变为多家竞争，并且规定当粮食国内

外差价很大时，从国外低价进口在国内高价销售所得到的超

额利润，应作为专款扶持国内粮食生产①。

最后，建立和完善农村金融组织。目前我国农村的农

户、农业企业和乡镇企业经常由于缺乏资金，特别是缺少信

贷资金而严重影响生产活动的进行，而农业资金又大量流向

非农产业，农村资金又大量流向城市。1993年我国农村信

用社来自农业的存款中有70％流向非农产业，其中约有

24％流向城市。农村信用社、农业银行和农业开发银行应当

把为农业服务和为农民服务作为宗旨，把支持农业发展作为

主要任务，实行“贷款到户”和“贷款到场”，直接帮助农

户和家庭农场等发展粮食生产和多种经营，同时应当允许各

地建立农业合作基金会等金融组织。