导论 守护者们聚集在一起

第一个，他称为“宣布战争不合法的国联”。这个国联的规定采纳了政府和国际律师的见解，因为他们试图让《国联盟约》有约束力。它把政治家和官员聚集在一起讨论裁军题。在日本侵占中国东北、第二次裁军会议（ Second Disarmament Conference）和意大利入侵埃塞俄比亚的三重打击之前，它在干预领土冲突一一瑞典和芬兰之间、希腊和保加利亚之间、哥伦比亚和秘鲁之间以及其他许多冲突一一上多多少少取得了成功正是这个意义上被人们寄予希望的国联在1945年后饱受抨击；当今天的人们说国联“失败了”时，心中想到的依然是这个意义上的国联。

然而，与这个被安全会议和国际危机困扰的世界同时存在的还有其他两个意义上的国联。一个是“技术上的”国联，它致力于解决日益互相连通的世界中不断增加的危险和贸易。这个国联为航空运输、无线电广播以及儿童福利确立了标准；组织奥地利紧急财政援助和经济数据的标准化；打击性交易和毒品走私；处理俄罗斯难民问题并协商希腊-土耳其居民交换；倡导向中国和利比里亚派出开发代表团；建立研究工作站追踪传染性疾病；以及管理研究所和组织会议以促进经济和文化合作。这个意义上的国联从未“衰落”，反而是扩大了，逐步促进了这些新的国际行为体一“专家”和我们今天所称的非政府组织
    的权威并提升了它们的作用。与国联官员有密切关系的政治学家戴维・米特兰尼（ David Mitrany）在第二次世界大战期间创立其“功能主义”理论时是把这些活动牢记心中的，这种理论探讨的是在世俗事务上的合作如何创建可能促进和平的网络。正是这个意义上的国联为我们今天的全球治理制度奠定了基础，这也正是它当前还受注目的历史价值所在。
    最后，第三个意义上的国联可以称为“世界秩序塑造者的国联，它致力于裁決与主权有关的关系。意识到它在1919年已做出的多个领土裁决一一以及这些裁决的执行难度，拉帕德不太优雅地称这第三个意义上的国联为“执行和平条约的国联”。这个国联在某些有争议地区（梅梅尔、西里西亚、维尔
    纳、摩苏尔、亚历山大勒塔）举行了公民投票或试图进行裁决，
    并管理着其他地区（但泽、萨尔州）。它还管理着两个极其重
    要的制度，它们是为了稳定并使在巴黎和洛桑做出的决定合法
    化而建立的。第一个是少数民族保护制度，国联行政院在秘书
    处官员领导下，通过这一制度力图使十二个新的或重新建立的东欧或巴尔干国家兑现它们为获得主权而做出的关于少数民族
    权利的承诺；第二个是委任统治制度（ mandates system）。和另两个意义上的国联一样，这个意义上的国联随着时间推移发生了变化，特别是对德国在1926年加人以及仅7年后又退出国10联所做出的反应明显体现其变化。在有些人看来，它变成了战和平条约的国联，不仅德国，其他国家和国际主义者也试图利用这些机制挑战和改变这种安排。到20世纪30年代中期，在修正主义者的猛烈攻击下，少数民族保护制度崩溃了，委任统治制度却延续下来，在1945年作为联合国的托管制度再度出现。
然而，委任统治委员会是一个比任何人预想的都更加独立的机构。这并不是因为它既欢迎理论家也欢迎激进主义者。况且有这种倾向的成员数量非常少，主要是西班牙人帕拉西奥斯，而他也从未产生多大影响。相反，恰恰是因为委任统治委员会的成员都高度参与他们国家的帝国和外交政策制定，这使他们都是很难被控制的。曾经管理过殖民地的人不会愿意接受政客们的命令，当德国在1927年获得一个席位[先后任命了两位严肃认真的经济专家，路德维希・卡斯特尔和尤利斯・鲁佩尔（ Julius Ruppel）]时，委任统治委员会的成员们的独立性甚至变得更加自觉了。委任统治委员会也因如下三个正式特征更加有恃无恐：其成员没有任期限制；其权威来自书面文本；其论内容都会被公布并广为宣传。
委任统治委员会是如何开展工作的呢？各成员在他们家中接收受委任统治国提交的年度报告。他们会利用这些报告提出关于他们负责的具体领域的问题，并撰写相关诉求的初步报告，这正是他们被任命为“报告起草人”的原因。在日内瓦，委任统治委员会审査政府报告及每个受委任统治国授权代表关于所属领地的相关申请。委任统治委员会仅仅在最后一天或两天举行会议，草拟他们自己的报告以及他们关于每个领地的“观察报告”，然后在提交国联行政院之前送达受委任统治国进行评议。委任统治委员会的工作就结東了，尽管西奥多利或范里斯受邀出席了国联行政院讨论其报告的会议，但经常是在六个月之后。这时，国联行政院中的一个非委任统治国的代表对报告出总结，感谢委任统治委员会，提出一项国联行政院认可的建议的决议一这一过程通常是经过精心策划的，委任统治部审查（有时撰写）“报告起草人”的文本，受委任统治国自己就建议进行谈判。
最后，西奥多利、拉帕德以及在他们领导之下的国联秘书处的官员们都竭尽全一尽管经常是力不从心一一去迫使受委任统治国尊重申诉权。尽管他们非常尽职地退回居民直接提交国联的申诉书并指示通过受委任统治国提交，但相信他们有时会保留正着手推进的申诉书的记录或副本，或者提出故意羞辱受委任统治国的问题。到1928年，申诉程序已常规化，委任统治部开始对申诉登记造册。在随后的12年里，大约1500份申诉书（或者，有时是成批的申诉书）被列入登记簿，追踪它们的进展是非常困难的。可以肯定的是，这个制度是有些失败的。在1929~1930年耶路撒冷的“哭墙”冲突期间和1936~1939年巴勒斯坦和叙利亚的动荡时期，被送达的申诉书数量如此之大，以至于它们有时会被作为一批进行登记；关于类似问题的申诉书也通常被作为一个单一报告进行审议。尽管如此，在1925~1939年，委任统治委员会还是向国联行政院提交了大约325个独立的报告（许多处理的是多重申诉）
影响与意义
首先，重要的是要清楚什么是申诉没有做到的。它通常没有为申诉者赢得损失赔偿。根据范·欣内肯的统计，在大多数案例（其中大约四分之三可以获得全部信息）中，常设委任统治委员会建议不采取任何行动。只有在10%的案例中
    申诉得到支持，而且申诉不会限制国联行政院或受委任统治国挽救局势的努力，尽管委任统治委员会确实提供了部分支持一一诸如承认申诉团体之关注的合法性。为何申诉如此没有成效呢
到1925年，借助于邦德尔沃兹人事件，委任统治委员会已经确定了其理想和实践。这些理想主要是卢格德主义的。受委任统治国政府应该保护著免遭经济剥削和殖民者的暴力；它们应该寻求保持“当地人的实践”并限制种族联系和文化“杂交”；它们应该支持“传统权威”但不讨论政治权利和民族自决的前景。这是一种把文明和种族等级视为理所当然的愿景这种愿景只有在反对南非或肯尼亚时才显得是进步的。在这意义上，委任统治委员会很幸运是在西南非洲问题上遇到其第一个挑战。
因而我们可以把1927~1933年视为委任统治制度最具创新性的时期。在这一时期，德国的加入、意大利的修正主义、张的大国外交，以及不断加深的经济和政治的不确定性，在今为止很大程度上致力于调解和合法化英国和法国的地缘政治目标的制度上炸开一个口子。突然间规则改变了，因为现在委任统治制度需要赢得迄今为止没有分到一份蛋糕的帝国的支持。由于受到其德国籍、意大利籍以及“中立的”成员的压力，委任统治委员会将会超越卢格德主义的理想，尝试加强以下两个核心的原则，这套制度就是以它们为基础建立起来的：受委任统治国在委任统治地并不拥有主权，以及贸易和劳动必须是“自由的”。特别是德国的同意将决定国联能够在多大程度上使这些规则被接受。
如果本书让你信服，我希望它能表明这种因果叙事多么严重地误解了历史。例如，伊拉克的“解放”一或者，如说
    在伊拉克创建一个附庸国一一是伊拉克民族主义者和英国官员
    寻求达成一个互利协议的共同计划，这一计划也会限制国际监
    督、经济准入和外交干涉。委任统治委员会不喜欢这一计划，
    它既深刻而且合理地怀疑英国的动机，但同样也怀疑非西方人
    做好了自治的准备。实际上，委任统治委员会从未明确地赞同创建独立国家的计划；英国和后来的法国在伊拉克、外约且、叙利亚以及最后在巴勒斯坦进行的努力受到抱怨和批评。除了极少数例外一一西班牙人菜奥波尔多・帕拉西奥斯是一个一其成员们确实不会这么想。对他们来说，委任统治制度是一种生产20世纪30年代“仁慈帝国主义”的杰出和辛辣的批评家
    温尼弗雷德・霍尔比（ Winifred Holtby）所称的“更好和更聪明的土著”的机制，而不是锻造独立国家的熔炉。这种制度导向
    规范性的独立国家地位完全是意料之外的和非故意的一一不是任何有意识计划的结果，而是这种制度自身无法抑制的动力造成的。
委任统治制度，正如最初在巴黎拼湊而成，然后在日内瓦
又被彻底改造，开始只是帝国协调与合法化的方案。受到伍德
罗威尔逊关于“反兼并主义的”和平的坚定主张和遍布全球
的民族自决之要求的扩展的刺激，特别是英国的政治界塑造了
这种新的国际机制，在这种机制当中，领土控制被重新界定为“文明”世界推动落后地区及其人民之“福和发展”的手段。这种制度只是被其他受委任统治国非常不情愿地接受，而且受到当地人的强烈质疑，而且实际上从一开始就受到像反奴隶制协会这样的自封的守护者的质疑。只是在枪炮威胁之下它才能在1920年被强加于叙利亚和伊拉克，而且西南非洲、叙利亚和西萨摩亚的各群体在这个机制实施的早期就都起来反对它们的“导师”了。这种不满促成了申诉程序的创设一一这种实践成为受委任统治国方面持久的痛，但对于训练当地精英在国际组织工作、提出主张以及进行陈述等方面的技能发挥了很大作用。当面对公开的反抗或者此类政治诉求时，国联几乎总是支持各个帝国，重申这套制度的家长式的而不是解放式的意图。几乎没有证据证明处于委任统治之下的人们认为提供给他们的主体地位有吸引力；实际上，委任统治制度在早些年里发挥的作用更多是在纷争不断的各帝国之间进行协调的工具，而不是在委任统治地人民与其统治者之间进行协调的工具。
    这套制度能够发挥这种协调性作用，因为“国际联盟”在20世纪20年代初期也是“帝国联盟”：由于美国和苏联缺席德国地位低下，各帝国不但有英国和法国，还有意大利、日本、比利时、荷兰和葡萄牙一一确定了基调。
如果我们要寻求对委任统治制度之进程与结果的解释，应该在这两种动力之间的相互作用中寻找它一一地缘政治利益的作用及国际审査和“对话”的力量。关于帝国主义和国际主义在这些年里如何互动的解释一一也就是，国联如何违背它自己的期望和意图，促使欧洲的帝国垮掉的一一应该在这里寻找。这是我的第三个主张，也是一个关于方法论的主张。本书已经仔细分析了一种制度，一种运转中的制度。它试图解释的不是国联认为它所做的那些，而是去展示其实践和倾向一一审查、公共性、冗长、条文主义一如何与它所涉及的各国家和人民的目标、主张和利益相冲突，以及通过这些做法如何产生人们未预想到的意义和后果。国联使帝国的终结成为可以想象的，并促使规范性的独立国家地位成为可能的，这不是因为各帝国想要它这么做，或者国联盟约规定它应该这么做，而是因为国际化的动力改变了一切一一包括“附属民族”如何争取独立国家地位，这种“独立国家地位”意味着什么，以及各帝国是否认为领土控制对于维持全球权力至关重要。