第一章 序论：政府行为与中央—地方关系

>> 戴慕珍运用了“地方国家公司主义”(Local-State corporatism)的概念来描述地方政府以经济利益最大化为指向的行为特征。这种特征突出地表现在地方政府的“公司化”和“谋利性”方面。在财政包干制下，地方政府普遍形成了明确的利益主体意识，一方面在“放水养鱼”的目标下大力招商引资，扩大税源，另一方面积极与上级政府就财政分配的体制进行讨价还价[插图]，中央和地方基本走出了改革开放前高度集权的局面，形成了财政分权的初步格局。

>> 在财政支出方面，地方政府负担了大部分地方支出，中国的分权格局主要表现在财政支出即“事权”的分权上面。由于中央政府掌握着对收入即“财权”的控制权，所以这种分权在本质上是“事权”的下放和“财权”的部分下放。与其叫做分权，不如叫做“放权”更为合适。在90年代分税制改革之后，这种“收入集权、支出分权”的特征就更加明显。同时，作为中央—地方关系间另外一个重要因素的人事权则一直是高度集中的。

>> 人事权的高度集中与财政支出权限的权力下放构成了有些学者指出的“晋升锦标赛”的基本背景[插图]。在这种锦标赛体制下，地方政府会想方设法来达到中央政府设定的目标。事实上，在改革开放的三十年里，中央和地方都以经济的高速增长为首要的目标。在中央政府看来，经济发展是社会稳定的前提，而在地方政府看来，经济增长既符合中央政府的设定目标，更符合自身的主体利益，所以，只要中央采取积极的甚至激进的经济政策，全国各地就会随即出现投资规模扩大、经济飞速增长的现象，这大大超出了“晋升锦标赛”所讨论的范围，是一种宏观的政治体制现象，可以称其为“锦标赛体制”[插图]。

>> 以对人事权和财权的控制为前提，中央下达的任务能够通过层层分解、层层量化的方式快速到达基层政府，同时各层的上级政府又通过目标责任考核的方式对下级政府进行监督、考核和评估[插图]，成为各级政府工作的重中之重。这个体制能够运行无碍，需要两个前提条件。其一就是中央在人事和财政方面的集权，这正是我刚刚论述的重点；其二则是需要基层政府对地方的经济、社会资源拥有强大的控制和动员能力，拥有高效率地完成上级目标的能力。

>> 这种控制和动员能力是改革前计划经济体制的产物，和改革后市场经济的发展存在着明显的矛盾。市场转型要求政府放权，但是政府要保持其强大的推动经济增长、调节社会分配以及其他方面的能力，则必然要求拥有全面的主导和控制能力。这种内在矛盾为我们理解中国经济和社会的变化提供了一个观察的角度。

>> 虽然市场的作用不断扩大，“体制外”的力量不断成长，但是国家和政府的控制并没有明显的弱化，许多重要的市场要素如资本、土地乃至劳动力的配置权力仍然掌握在政府手中[插图]。与改革前不同的只是其控制的手段和方式出现了明显的变化。在经济上，政府对企业由管理控制、利润控制转向税收和土地调控，政府和政府官员仍然与地方企业保持着千丝万缕的联系，同时对政治和社会组织以及社会事务方面的控制仍然强大。这使得体制外力量虽然有所发展，但是却呈现出“碎片化”的态势[插图]。这些力量不但没有发展成为政府之外的制衡力量，而且由于其非组织化、非政治化的特点，反而呈现出和政府力量逐渐融合和同化的趋势，那些不能融合的力量则被“抛出”主流社会之外而成为弱势群体，例如农民、农民工和从企业改制、转型中产生的下岗工人。用一些社会学家的话来说，转型中的中国社会表现出“断裂”的特征，这也是随着经济的快速增长，财富和社会不平等也在同步增长的重要原因。

>> 公共财政学派将政府定义为公共物品和公共服务的提供者，其提供公共服务的效率是辖区居民对政府认同和评价的基础，这也构成了制约政府行为最重要的力量。居民可以通过“用脚投票”的方式来和政府行为进行互动，而政府在此基础上努力为辖区提供高水平的公共服务。公共选择学派则认为政府官员也有自己的利益，没有理由认为政府会将辖区居民的利益最大化而忽视自身的利益。

>> 地方的主体税收迅速转变为被100%划为地方税种的营业税。营业税主要来自于建筑业和第三产业，这有助于我们理解90年代后期以至到今天仍然过热的地方基础建设投资热潮以及各种以“大兴土木”为主的政绩工程。

>> 相对于东部地区而言，中西部地区的主要矛盾是政府和农民的关系。分税制改革集中了地方政府的大部分工业税收，使得中西部地区的县乡基层政府主要依靠农业税收和“三提五统”等农民负担来维持其财政开支。这是我们看到在1990年代中期以后农民负担问题日趋严重的深层次原因。农民负担问题的实质是政府间财政关系造成的。2002年以来的税费改革表面上是减轻农民负担的改革，其实质是对中央—地方财政关系的改革。要做到农民负担减轻之后不出现反弹，不陷入“黄宗羲定律”的怪圈，关键是要让基层政府的财政开支有相对稳定的来源。所以税费改革的主要内容是中央政府向县乡两级拨付了数额巨大的“税费改革转移支付”，由中央财政来支付改革的成本。在这种努力之下，国家和农民的关系发生了根本性的变化，农民有史以来第一次不用交农民负担乃至“皇粮国税”。

>> 改革的意外后果仍然发生在政府间的财政关系上。由于改革以后乡镇政府几乎所有的财政收入都是上级的转移支付，这造成了两个后果。第一是这种转移支付的预算约束非常僵硬，乡镇政府基本失去了安排预算支出的权力，在大部分中西部地区，乡镇财政的开支就等同于人头开支，只有“吃饭”支出，没有“办事”支出。第二，农村的公共服务缺少人力和财力的支持，大部分用于公共服务的转移支付资金停留在县城一级而无法“下乡”，使得乡镇基层政府基本上脱离了和农民的联系，过去是“收钱收税”，现在则是不收钱、不办事。国家和农民的关系开始由过去的“汲取型”向“悬浮型”转变