第六章 县乡财政危机

这正是戴慕珍提出的“地方国家公司主义”的微观运行机制的核心，是政府“公司化”的主要动力之一。在地方的实践中，乡镇政府要实现自己可支配收入的最大化，并非一味地以收入最大化为目标。因为在这种包干制下，在一个体制周期内收入的快速增长会提高下一周期内的收入基数和收入任务数，这会造成下一体制周期内完成任务的难度，并造成自身收入的减少。因此，乡镇政府的行为策略是应该与乡镇政府官员的任期制结合在一起理解的。如果一个官员为了博取很快地晋升，他可能会尽全力增加其任期内的财政收入；如果一个官员预期到自己会在相当长的一段时间内留在本乡镇，则他可能会对收入增长的速度进行“控制”。
“层层分税制”鲜明地展示出分税制对于省以下政府间财政关系的影响。中央政府虽然只是规范了与省级之间的税收分配关系，但是却如“一石激起千层浪”般地使得省以下各级政府纷纷进行分税种的税收分享改革。分税种的收入分享是在世界上尤其是发达国家普遍采用的财权划分体制，许多国家都通过立法明确了各级政府在各种税收上所应占的分享份额。但是中国在分税制影响下所形成的全国范围的税收划分体制却具有明显的区域差异。我们看到，在分税制的效应向下传递的过程中，地方政府不断扩大税收分享的范围，从增值税扩展到所得税，又扩展到营业税、耕地占用税等许多税种，虽然分享的种类、比例五花八门，但是税收层层向上集中却是一个普遍的趋势。这与分税制前逐级向下包干形成了鲜明的对比。
在县乡财政的各种税种中，唯一比较稳定的、能够100%留给地方的就是农业税收，这些税收包括农业税、农业特产税、屠宰税等。在广大的中西部地区，由于工业化相对落后，农业税收本身就是县乡财政的主要组成部分之一。在分税制之后，在层层分税的作用之下，农业税收就变成了县乡财政增收的支柱。这不但带来了90年代中期以来中西部地区县乡财政的危机，也带来了日趋严重的农民负担问题。