地方政府在供应工业用地和商住用地的策略差异及其原因

经常出现的情况是，地方政府将基础设施完备的工业用地以名义价格，甚至是所谓的“零地价”出让给投资者50年。同时，地方政府需事先付出土地征收成本和基础设施配套成本，这意味着从土地征收到招商入门，收支相抵后，地方财政往往是净亏损的。
在土地资源最为紧缺的浙江，征地和基础设施配套成本高达10万元/亩的工业用地，平均出入价格也只有8.6万元/亩，大约有四分之一的开发区，出让价不到成本价的一半。

作为中国吸引外资最成功的城市之一，21世纪初，苏州的征地和建设成本高达每亩20万元，但其工业用地的平均出让价格只有每亩15万元。为了和苏州竞争国外投资，周边一些城市甚至为投资者提供出让金低至每亩5万-10万元的工业用地。在这些地区，土地征收和建设成本较为类似，由此可见，地方政府要付出多大的代价。
在土地出让中，又分为透明度和竞争性较低的协议出让和透明度和竞争性较高的“招拍挂”出让。
观察各地土地出让的实践，很容易看到地方政府在工业用地出让和商住用地出让上的方式迥异：在商住用地出让中，几乎所有的城市政府都成立了土地储备中心，全市、全县“一个口子供地”，基本垄断了城市商住用地的一级市场。与此相反，绝大部分的工业用地却是通过协议方式，或表面上挂牌实则协议的方式出让。一个城市建立的多个开发区，乃至乡镇级开发区，都可以独立供地并招商引资。
从2006年开始，国土资源部规定工业用地必须纳入“招拍挂”范围。但为了吸引投资，很多地方在工业用地出让中普遍采取有意向的挂牌出让，继续低价供应工业用地。不仅如此，一些地方政府在出让工业土地后，还经常将部分或全部土地出让金按投资到位的情况返还给企业，结果是，工业用地实际支付的价格要更低。
不同出让策略的原因总结：
工业用地的收益：生产期的增值税和所得税，带动本地服务也发展而间接带来的第三产业用地出让金和其他各类税收。
工业用地的买家特点：为全国&国际提供可贸易品；生产成本敏感（地价敏感）；缺乏区位上的特质性。
工业用地的市场特点：潜在供地方多，全国性买方市场，地方政府之间竞争。
导致地方政府的出让策略：低价供地，接受短期的净损失，博取长期的税收回报。

商住用地的收益是：开发和销售期的营业税（建筑业和住宅开发业）。
商住用地的买家特点：为本地居民消费提供非贸易服务品；依赖本地办公和经营场所。
商住用地的市场特点：局域性卖方市场。
导致地方政府的出让策略：竞争性供地，将高地价转嫁给本地服务业、住宅业的消费者。
基于以上认识，那么可以推演几个结论：
1、政府对于两类用地的对价，关注点是不同的。对于商住用地，关注的是现时对价（出让金）；对于工业用地，关注的是未来对价（税收贡献、一揽子带动效应）。
2、对于后者，土地监管顺理成章成为标配，各地陆续推出标准地改革， 固定资产投资强度、亩均税收、开发强度（容积率等）作为主干指标，（结合本地产业准入、功能区划和区域评估要求）能耗标准、环境标准、安全生产管控指标、产出强度、科技创新、就业要求等作为地方性特色指标。 在地价下行周期，地方政府对于土地监管将更加严格。
3、政府对于不达指标的土地业主，会施以罚款、停业、上征信乃至收地的处罚，但处罚不是最终目的，目的是让土地业主及其背后的企业集团，带来更多的贡献。那么谁真正持有土地，它是否有信用、有能力带来贡献，对于地方政府就变得非常重要。因此，土地资产的转让和土地业主的股权转让，势必引起地方政府的关注和干预。
4、未来对价是可以被折现的。方式就是通过补缴各种税费来解除各类约束，即“赎身”。如果企业集团想要转让土地或土地业主股权，政府就会索取一笔对价，这笔对价的下限是名义价格和土地成本之差，上限是地方政府在规划这块土地时的经济期望。对于经营下滑无力改变的企业，土地的价值会因为种种处罚而下降，甚至成为负资产。企业拿地会更加谨慎。
5、在地价下行周期，现时对价也是可以被均摊到未来的。对于商住用地，就是房地产税的出台。