第五章　灾害专家

从很多方面来说，这次尝试说明了官方更广泛的救援努力。这种救援努力非常现代，运用了新的航空科技来帮助原本难以接近的难民，由国民政府卫生部长刘瑞恒和他的朋友、洛克菲勒基金会公共卫生工作者约翰·格兰特(John Grant)陪同林德伯格乘坐飞机。这架飞机的机组人员具有令人印象深刻的知识和技能，并得到相当大的政治和财政支持。即使如此，他们的尝试仍是不成功的。他们没有设法为一个难民接种疫苗，却卷入一场不幸的冲突中。这场看似可行的救援计划，没有考虑灾民的行为模式。流行病可能是难民生存最紧迫的身体威胁，但饥饿心理则是他们行动的更强大动力。饥饿的难民最想要的是食物，而不是无关自身生存的说教和外国生物医学流程。
在兴化事件中，灾害救助专家中的精英上层直接面对了他们的救助对象。这两个群体最终陷入紧张对峙的事实，暴露了官方想象中的洪水景象与当地灾害现实之间严重脱节。本章和下一章讨论两个使用不同知识语言的群体之间在沟通上的困难。两种知识语言的第一种是从兴化郊外的单翼飞机上走出来的技术专家说的语言，它充斥着抽象的经济概念、医学理论和科学术语。第二种是那些生活在舢板上的人所说的，一种具有乡土知识的语言，其语法受到了构成灾害文化的代代相传的习惯知识的影响。这两种话语被证明是彼此无法理解的，以至于当精英上层的代表与难民在兴化城外的水域相遇时，他们只能通过基本的手语和暴力威胁来沟通。
洪水历史是为后人而记录的，那些书写灾害的人几乎只使用专门的技术话语。在这种权威记录的描述中，洪水叙事变成了一个由政府机构和救援组织主导的故事。那些采用自上而下措施的人成为决定难民生存的唯一裁定者。当乡土专业知识被注意到时，则被视为灾民已有绝望症状。诸如舢板这样不起眼的技术所发挥的重要作用被遗忘了，而飞机等浮夸但基本上无效的技术则备受称赞。这并非救济机构的故意混淆，而是在灾害治理领域占主导地位的主流机构意识形态(institutional ideology)的产物。
兴化事件后，机组人员选择不再提起这件令人遗憾的鸣枪事件。而这个故事直到几年后才在安妮·林德伯格的一篇报道中被曝光。说实话可能会给人一种“错误印象……关于中国人的”，取代有些混乱的真相的是一个关于航空冒险实践的英雄故事。媒体继续以极大的兴趣关注林德伯格夫妇的中国之行。他们重聚后，安妮和查尔斯乘机飞往武汉，在那里他们单翼飞机的一只机翼触及水面，并掉进了长江。据赛珍珠说，当地围观人群对他们没有溺亡感到惊讶，并认为他们能从汹涌的江水中幸存下来，是因为他们的美国人身份。被从泥泞的武汉港捞出来的屈辱，丝毫没有削弱林德伯格夫妇的英雄声誉。在他们离开中国之前，第一夫人宋美龄专门为这对夫妇举办了一场特别的茶话会。在那里，蒋介石给查尔斯颁发了国民政府首枚航空勋章，作为对他在洪灾中的贡献的奖励。事实上，查尔斯的使命并没有像许多人认为的那样取得巨大成功，这一事实很容易被忽视。就像救援工作中的许多其他事情一样，判断行动效果的标准是意图，而不关注结果。
在中国的灾害史志中，官方对水旱灾害的应对经常被用来衡量其政治制度更广泛的合法性。通过官方记载这个棱镜看灾害会有一个问题，那就是我们的视野会被精英们的假定蒙蔽。但又很难回避这种官方信息来源，作为技术专家，无论是作为帝制的学者官员，还是作为近代饥荒活动家，他们对灾害的着墨都要比其他任何群体更多。在这些精英的叙述中往往呈现出，决定难民生存的唯一变量是官员们的效率和仁爱。本章和下一章对这一观点提出挑战。首先考察官方救济的局限性，其次强调管制往往影响人们的自主求生。综合起来，这两章展示了致灾机制中的政治和社会因素。本章主要考察灾害技术官员的活动，即负责管理救灾工作的一群政府和非政府人员。他们的救灾方法虽然受到经济环境的影响，但更多受到机构意识形态的影响，这导致他们对其政策的缺陷视而不见。这不是蓄意的沉默，而是由于技术专家们生活在偏执世界，他们因而成为偏见和同义反复推理的受害者。活下来被视为政府的功劳，而死去则被归咎于环境。
鉴于他们令人生畏的资历，人们很容易认为那些被任命为救济水灾委员会成员的人完全是根据精英标准挑选的。但仔细观察就会发现，其实是一种精英网络在起作用。他们中的许多人都是留学归来的学业精英，曾在欧洲、美国或日本上过大学。事实上，很多人都是宋子文的朋友和以前的同学。他在哈佛大学的两个同龄人在卫生防疫顾问组委员会任职，三个来自附近麻省理工学院的朋友则任职于工赈处和技术委员会。在洪水发生的20年前，救济水灾委员会成员中至少有六人曾为庆祝中华民国成立两周年，在波士顿的一家中餐馆一起用餐。众所周知，中华民国是由宋子文最著名的姐夫孙中山建立的。这种紧密的联盟政治代表了国民政府的典型运作方式。精英治理的表象掩盖了精英关系网构建起来的孤立圈子。
实际人道主义
救济水灾委员会的机构意识形态核心是基于贫困的本质和提供慈善的适当方式的共同设想。除少数几个特别的另类，中央委员似乎都成为所谓“贫困化理论”(pauperisation thesis)的忠实追随者。他们认为，如果慈善活动不以适当的纪律和约束开展，被救助者将会被误导进入一种寄生依赖的生活状态。这种想法是建立在人类倾向于走捷径的假设之上的。如果机会出现，被救助者将满足于依靠其经济上级的慷慨援助生活。贫困化理论——至少在其近代的版本中——是在相对较近的时期从西欧和北美引入中国的。长期以来，该理论一直是慈善活动的指导原则。这一理论的道德维度在中国传统的慈善思想中基本上是缺失的，但自晚清以来，该理论在改革派政客、犯罪学家和社会科学家间找到了沃土。陈怡君详细描述了“贫困化理论”及一系列其他兼容的理论势不可挡的崛起过程，这些理论导致了民国时期的穷人实际上被定罪。用她那句令人回味的话来说，那些被认为“因贫困而有罪”的人被关押在济贫院、乞丐营等一系列机构中，慈善和惩罚之间的界限变得越来越模糊。这些机构旨在将那些未能满足现代公民要求的一代人剔除，并灌输给他们对生活和劳动的规范态度。
华洋义赈会的工作人员是贫困化理论的热心倡导者。在过去十年中，一些义赈会成员发表了研究报告，阐述了他们采取的非常特殊的灾害救济方法。其中包括梁如浩，他是前北洋政府的政客，在20世纪20年代的大部分时间里在该组织中任高级职务。他将华洋义赈会采用的“科学”救荒方法，与中国官员过去采用的“习惯”方法进行了对比。在这里，科学只是新马尔萨斯主义解释饥荒原因的代名词，在这种解释中，人口压力成为中国所有不幸的罪魁祸首。这些观点最著名的倡导者是华洋义赈会前秘书沃尔特·马洛里。他的研究《中国：饥荒国度》成为关于这一主题最具影响力的论著之一，至今仍经常被引用。马洛里将水旱灾害描述为导致饥荒的直接诱因，但最终原因是无与伦比的“中国人的生育率”。在华洋义赈会首任秘书约翰·厄尔·贝克的一项不太知名的研究中，也提出了非常类似的评价。他声称中国人自己对人口决定论有一种直观的把握，他们也担心人口过剩，但对马尔萨斯经济学一无所知。贝克似乎没有注意到清代学者洪亮吉的工作，后者在托马斯·马尔萨斯之前就提出了饥荒因果的人口学理论。洪氏理论的关键解释是“治平之久，天地不能不生人”。
客观地说，20世纪初的大多数中国知识分子似乎也基本没有注意到洪亮吉。不过，他们当然不像贝克那样对马尔萨斯理论一无所知。自19世纪末以来，他们就人口决定论的优劣一直在争论。孙中山是其中最坚定的批评者之一，他称马尔萨斯理论是一种“有毒的学说”，并赞同亨利·乔治(Henry George)的理论，后者主张将增加人口作为一种保障“种族延续”的手段。尽管社会达尔文主义的合理性导致孙中山批评了限制人口论，但也有其他学者受限制人口论的影响而持完全相反的观点。社会学家吴景超称赞马洛里将科学严谨引入中国饥荒研究，认为人口问题是阻碍国家强盛发展的主要因素之一。陈汀泓谈到限制人口数量以提高人口品质。他的分析表明，人口学理论很容易与优生论结合。马洛里本人提倡将严格的优生计划作为解决饥荒问题的方法之一。
马尔萨斯理论不仅为华洋义赈会提供了对饥荒的解释，也为其救济方法提供理论基础。贝克将他们应用的方法称为“实际的人道主义”。尽管这被认为是一种科学的方法，但实际上它是新教道德化和功利算计的结合。实际人道主义的核心是一种相当鲜明的信念，即如果这样做不能改善集体福祉的潜在威胁，那么人的生命就不值得保护。贝克认为，仅仅为了保持人口数量而为饥饿的人提供食物是没有意义的，甚至是适得其反的。发放免费救济口粮只能推迟饥荒不可避免的到来，令受接济者“免于当下受苦，改天再乞讨”而已。取而代之的应该是一个纪律严明的方案，救济应该严格以劳动报酬的形式提供。简单来说，只有工作才有食物。这有助于防止难民变得一贫如洗，确保他们不会像马洛里所说的那样“无所事事”。马尔萨斯理论被认为是理性和科学的，它被用来支持对贫困和劳动的高度道德解释。
工赈在技术上也吸引了实际人道主义者。这种救济方式创造了塑造难民的思想和身体的机会，同时也提供了现成的廉价劳动力。这使得奥利弗·托德等工程师能够实施他们雄心勃勃的水利计划。利用难民改善基础设施在中国并不新鲜。几个世纪以来，帝国的官员一直在征用饥荒中的灾民修筑堤坝和疏浚河道。如今不同的只是意识形态的问题。贝克一度担任负责人的华洋义赈会和美国红十字会等组织的负责人，这些组织认为工赈不仅是解决饥荒的技术问题的切实办法，也是解决贫困问题的道德方案。事实上，他们不过是延续了古老的强迫穷人服劳役的传统，只是现在他们完全依靠饥饿的强迫，而不是将劳动服务作为赋役的徭役制度。国民党上台后，这种劳工救济法成为他们救灾的指导原则。赈务委员会委员长许世英颁布规定，口粮只能用作劳动报酬。这种做法呼吁政府致力于灌输对待劳工的规范态度，并促进解决饥荒问题的技术方案。国民政府救济水灾委员会被证明是推广这种方案的完美工具。
并不是华洋义赈会的所有成员都是坚定的实际人道主义者。辛普森抱怨说，他经常与“一位集声名狼藉的慈善家、佛教徒和作风老派于一身的人发生冲突”，后者坚信，“要求洪水中的灾民做某事以证明对他们的救济是正当的，这几乎是一种犯罪”。他愤怒的对象很可能是朱庆澜，这是一位军事将领和杰出的慈善家。朱庆澜没有留下任何他在救济水灾委员会的活动记录，不过作为虔诚的佛教徒，他可能认为提供救济是一种道德和宗教义务。这种冲突暴露出，横亘在救济水灾委员会中的那条鸿沟既是意识形态的，也是神学的。包括宋子文在内的救济水灾委员会中的许多中国人都信奉新教。这些中国委员在慈善方面的宗教伦理方法是他们与许多外国同行拥有的另一种形式的共同语言。像朱庆澜这样遵循另一种慈善和话语传统的人，在努力地让自己的声音被听到。
这些神学上的鸿沟并非仅限于救济水灾委员会的上层。致贫论的话语渗过组织进入底层。直接与难民打交道的新教传教士深信“只要有可能，以救济换取工作是可取的”，并对佛教慈善机构感到失望，这些慈善机构筹集了大量资金，然后提供给任何看起来需要帮助的人。这种救济方法不具备“排除伪装者”的机制。值得注意的是，在天主教传教士撰写的救援工作报告中，没有提到致贫论这一论点。像他们的佛教同行一样，在汉阳照顾难民的爱尔兰圣高隆庞外方传教会似乎也将慈善视为一项神圣的义务。加尔文主教几乎捐出了他在教会的全部积蓄，声称“上帝给了我们这笔钱……上帝给了我们这些在山上的人。我们要把钱还给他”。实际人道主义可能是一种具有感染力的意识形态，但它绝不享有完全的支配权。
救灾全球化
意识形态可能是一个重要因素，但形塑救济水灾委员会方法论的最强大力量是恶劣的金融环境。在前往中国之前，约翰·霍普·辛普森已经得到了有3 000万美元用于组织救援工作的承诺。但当他到达中国时，他发现实际资金只有款项的一小部分。在发现了自己预算紧张的真相后，他私下给宋子文写了一封信，表达了他对整个救济水灾委员会项目将是“巨大的失败”的担忧。而在给家人的信中，他更加坦率，承认自己从事了一份“糟糕的工作”。宋子文对这种悲观评估的回应并没有保存下来。很可能他更乐观一些。毕竟，他的大部分政治生涯都在金融悬崖的边缘徘徊。在过去的几年里，他的任务是建设现代经济机构，同时试图防止他的整个财政基础被军事主义者肆意挥霍。这场洪水只是他需要克服的一长串严重经济挫折清单中最近的一例。
宋子文的第一反应是求助债券市场。清政府在19世纪90年代首次推出债券，国内债券市场在民国初年稳步发展。在20世纪20年代末，随着银行开始大举投资政府债券，国内市场又快速发展。考虑到最近取得的成功，食盐券似乎是一种为洪水救济提供资金的可靠手段。不幸的是，日本在秋季入侵东北，导致债券市场崩溃。1932年初，当日本人对上海发动进一步进攻时，政府债券价值暴跌50%。宋子文试图通过征收附加税来弥补财政收入的不足，并通过谈判从香港上海汇丰银行获得贷款。然而这些增加的收入流水不足以弥补损失。鉴于如此严重的财政困境，辛普森在中国最初的几周充满了疑虑也就不足为怪了。
慈善捐款提供了让人欣慰的财政喘息机会。20世纪30年代的救灾已变为全球性的慈善活动。国内外的读者在他们的晨报上阅读到了对国内洪水的描述，许多人都被感动了，纷纷为救灾工作捐款。当时大部分慈善救济来自中国国内。其中大部分资金是通过传统慈善基础设施的残留机构来发放的，这些基础设施以宗教慈善机构、本地会馆和善堂的面貌来运作。另外一些人选择直接向救济水灾委员会捐款。委员会称赞了本地市民的慷慨捐助行为，捐款金额从“30万美元到1美元不等，最小的1美元是由一名被判死刑的囚犯捐赠的”。救援工作还利用了中国红十字会等组织的慈善基础设施。这个慈善组织于清末在上海成立，到20世纪20年代初，拥有超过40 000名会员。它的成功激发了道院这种调和宗教运动的成员组织建立世界红卐字会。通过模仿红十字会的某些功能，但将它们置于一个可识别的佛教象征的旗帜下，红卍字会为传统的宗教慈善伦理注入了现代方法。1931年，红十字会和红卍字会都参与了在洪水灾区许多地方的救援组织工作。
媒体在慈善活动中也发挥了重要作用。艾志瑞在对19世纪70年代的饥荒研究中，描述了一种新兴的印刷媒体如何帮助激发了新形式的民族意识，并激励城市读者向帝国北部遥远的地方捐款。到20世纪30年代，中国人的民族意识和媒体使用的技术都有显著发展。半个世纪前，西方流行音乐人开始为饥荒灾民发行慈善单曲，王人路创作了“赈灾歌”。歌曲从号召所有同志开始，详细描述了洪水灾区正在发生的可怕情景。这首歌除了能引起同理心，即听众会将自己置于灾民的位置，还能调动羞耻情绪，问听众如果没有帮助难民，怎能安心生活。最后是鼓励听众们为救灾工作迅速而慷慨地捐款。这首歌的乐谱出现在国民党官方报纸《中央日报》的儿童版上。这似乎是让青少年参与慈善事业的共同努力的一部分。该报还印制了描绘灾害场景的漫画，以及年轻人通过收集罐头为救灾筹集资金的照片。孩子们自己可能没有很大的经济来源，但仍可作为情感劳动者发挥重要作用，鼓动他们的长辈慷慨解囊。
我不能忘记这个名字——美国！
在赛珍珠为赈灾筹款而写的一篇短篇小说中，她想象了一个年幼的孩子和她的家人被困在洪水中的一个小岛。他们靠吃虾和其他生态资源存活下来，但食不果腹，直到被一艘载着面粉的船救起。在故事的结尾，主人公发誓要记住印在面粉袋子上的一句话：“我不能忘记这个名字——美国！”赛珍珠提到的粮食是美国政府为救济1931年底至1932年初的洪水而赊给中国的45万吨小麦和面粉的一部分。与小说虚构的场景所给人的印象相反，美国人的目的不仅仅是拯救饥饿的儿童。赊给中国的小麦有利于美国人的经济利益。这种赊购为美国农场委员会提供了一种处理大量农业过剩产品的手段，而这些过剩农业产品多年来一直在削弱美国农村经济。
全球小麦危机起源于第一次世界大战。随着欧洲大片耕地被改成战壕，战场外的美国、加拿大、阿根廷和澳大利亚的农民先后种植了数万英亩小麦，以满足日益增长的需求。随着战争逐步停止和欧洲农业复苏，全球市场上的小麦趋于饱和。在20世纪20年代，美国农民目睹了他们的农产品价值缩水达80%。1929年的丰收使小麦价格跌至历史最低点。中国北方数以百万计的农民在干旱中挨饿，而美国的农民则面临着供过于求的危机。大量滞销的粮食导致普遍的贫困，土地因丧失抵押品而失去赎回权。风调雨顺的气候使得即使在1929年华尔街崩盘（通常被视为大萧条的开始）之前，美国的许多农村社区就已经面临经济崩溃。赫伯特·胡佛(Herbert Hoover)最终被迫食言，违背他的共和党原则，利用政府税收购买大量小麦。这为农村家庭提供了喘息的机会，但政府却拥有数百万蒲式耳看似滞销的粮食。全球经济萧条导致农产品价格进一步下跌。就在政府商店里大量滞销的小麦似乎没有希望找到出口市场的时候，一场洪水灾难的消息横渡大洋传到了美国。
熟悉全球市场阴谋的中国经济学家对小麦赊购的真实性质并不抱有幻想。王维骃有些乐观地表示，这笔赊购代表着利己主义的愉快融合，为两国都带来了经济利益。这种乐观的分析，忽略了美国在多大程度上有意利用其与正受洪水困扰的中国的经济关系的不对等性。正如皮大卫所观察到的那样，美国谈判代表坚持认为小麦应按出售当天的价格进行估价，而不是按谈判时的价格。由于赊购本身对美国商品交易市场的小麦价值产生了通胀效应，中国政府支付的价格远远高于在公开市场上的价格。为了防止进一步的价格波动损害他们自己的经济利益，美国人增加了禁止国民政府出售小麦的规定，尽管这一政策在日本入侵之后有所松动。谈判代表还坚持给予美国航运公司优惠待遇，规定将一半的小麦在美国磨成面粉后再出口。后一条规定帮助短暂地恢复了美国面粉对中国的出口市场，这一市场在19世纪末蓬勃发展，后来随着中国本土面粉加工业的快速发展而显著衰落。大洪水为美国磨坊主提供了绝对的优势，同时也为出口商提供了规避20世纪20年代末国民党接管中国海关后设立的进口关税的手段。
在20世纪下半叶，美国政府向许多当时并入第三世界的国家提供大量粮食援助。批评人士认为，粮食援助往往打着慈善的旗号，使美国人处理了过剩农业产品，还可以操纵名义上独立的后殖民国家的政策。历史学家通常将此类政策的起源追溯到20世纪50年代初期的“粮食换和平”倡议。1931年的小麦赊购政策可能不像冷战期间制定的条款那样具有政治操纵性，但美国人似乎预见到了这是一种利用援助来倾销过剩产品的手段，这种倾销隐藏在人道主义援助的表象下。支持使用美国公司的规定是后来所谓捆绑援助的早期例子，即捐助国据此决定受援国如何使用它提供的财政援助。墨索里尼政府也参与了一种捆绑援助，即使用庚子赔款中的意大利部分来捐赠给国民政府救济水灾委员会。看似慈善的行为，实际上是对意大利工具行业的慷慨补贴。
捆绑援助的做法因提高了商品成本和破坏了当地市场而受到批评。小麦赊购似乎就是这种情况。1931年夏天的几个月里，当遭受洪灾的社区等待救援船只横渡太平洋时，中国其实有多余的粮食可以利用。在武汉，人们抱怨仓库里有腐烂的稻米和谷物的气味，而就在不远处，难民正在挨饿。与此同时，在上海，仓库里堆满了无法再出售的小麦和面粉。如果宋子文按照他最初的要求获得了一笔资本贷款，他本可以购买更多更便宜的澳大利亚或加拿大小麦，或者更好的选择——购买将在武汉浪费的粮食。王维骃建议宋子文从伪满政府购买剩余粮食，以达到刺激饱受战争蹂躏的经济和提供救济的双重目的。
尽管小麦赊购可能存在缺陷，但它也产生了一些不可否认的积极影响。粮食不仅直接缓解了饥荒，而且赊购的消息也帮助抑制了物价的快速上涨，这种上涨会加剧洪水引发的福利危机。美国小麦可能帮助避免了某些地区的饥荒。然而，从长远来看，廉价的外国小麦充斥着市场，对当地的粮农造成了毁灭性的打击。早在汉代，统治者就意识到“籴甚贵，伤民，甚贱，伤农”的道理。在洪水过后的几年里，农民们为用来养活难民的廉价粮食付出了代价。1931年至1933年间，中国小麦的价值下降了三分之一，部分原因就是赊购。坚持要将赊购的一半小麦在美国碾磨加工，让本已不景气的中国面粉行业雪上加霜。1930年至1932年间，武汉的外国面粉进口量增长了14倍，以至于五年后，当地磨坊仍未完全恢复。
对于刚刚起步的国民经济来说，这场洪水发生的时机再糟糕不过了。中国是少数几个实行银本位制的国家之一，因此在大萧条的头两年躲过了最严重的冲击。从1931年的英国开始，一系列主要经济体相继决定放弃金本位制，这意味着中国失去了抵御全球经济衰退影响的缓冲。自19世纪70年代以来一直在稳步贬值的银价突然开始上涨。这不仅损害了出口市场，而且导致国内产品面临来自进口产品的竞争压力。大萧条对中国的冲击可能比大多数国家来得都要晚，但这种延迟并没有减轻它的冲击力。在分析20世纪30年代初中国经济的低迷原因时，城山智子和其他经济史学家认为，全球大宗商品价格的波动是最重要的因素。尽管这一宏观经济背景无疑发挥了主要作用，但中国的金融困境很大程度上是由洪水加剧的。救济工作表明，全球经济已经在很大程度上深入到农村的生计系统。方德万告诫历史学家，不要把20世纪初中国的全球化完全视为一种城市现象。赊购美国小麦的案例清楚地说明了他的观点。中国农民被迫卷入了一个巨大的经济关系网络，这将他们与太平洋彼岸的小麦种植同行联系在一起。这种关系帮助缓解了中国贫困的一些眼前症状，但它也成为导致贫困的根源之一。
在跨越地球上某些最危险地形的曲折旅程后，大量缩水的库存小麦终于到达了受洪水影响的社区。即使在这痛苦的最后一环，也很少有难民真正想要小麦。与北方的农民不同，华中地区的农民倾向于为市场而不是个人消费而种植小麦，他们也缺乏煮食小麦的必要知识和器具。许多难民决定用小麦换取他们更熟悉的食物。随着市场饱和，他们经常在这笔交易中损失多达20%的经济价值。人们对小麦的反感如此强烈，以至于劳务组织者发现很难从长江流域招募到工人，因为他们要求以大米作为报酬。有意思的是，救济水灾委员会却将难民的这种经济损失视为救济成功的标志——在他们看来，愿意以低于市场价值的价格出售粮食的人，是不可能真正挨饿的。实际上，这代表了旨在为美国农业委员会而非中国难民服务的救济战略的又一个恶果。在一个饱和的市场上获利的粮食商人是一长串灾害奸商中的最后一环。在从美国土地到中国难民碗里的旅程中，小麦使土匪、黑帮、党派、航运公司、外国工厂老板甚至赫伯特·胡佛都获利了。
急赈和工赈
在成功地将粮食运输到洪灾中心地区后，救济水灾委员会在深秋开始实施其救灾工作。他们从急赈阶段开始，在这个阶段，难民每天在难民收容所中领取口粮，或在自己的村庄内更多地领取口粮。信佛的慈善家朱庆澜被安排负责这一阶段的救援工作，这让务实的人道主义者非常懊恼。作为慈善事业的倡导者，朱庆澜似乎没有花多少精力来监督分发。无论如何，这几乎是一项不可能完成的任务。一些难民收容所的管理者试图按照需求等级划分难民，希望确保只有真正贫困的人才能获得食物，并让那些被认为足够富足的人来务工以获得报酬。事实证明，这样的政策不可能执行。为了避免动乱，收容所的管理者被迫向所有聚集的难民分发口粮。约翰·霍普·辛普森离开了他在上海的基地，前往武汉，他抱怨在黑山的一个难民收容所里住着15万难民，其中只有5%处于真正饥饿的危险中，但为了解救这少数人，必须为剩下的95%也提供口粮。辛普森接受了这样一个事实，即这“符合中国的原则”。似乎很少有人想到，这种没有明显饥饿的情况，实际上可能证明了朱庆澜所谓的非理性救济策略的成功。
随着救济工作的深入，管理者能够制定更严格的纪律，将他们认为不值得分配的人排除在外，并要求留下的人从事体力劳动或参加手工业活动。李明珠描述了1935年黄河洪水期间，救济收容所管理者如何利用他们的权力迫使难民遵守一系列现代公民所期望的新的身体标准。要想获得食物，男性就必须要剪掉传统的辫子，排队；女性则要放弃缠足。没有证据表明此类规定在1931年被采用，但难民收容所肯定被用作了政治和社会宣教的教学场地。
在城市的难民收容所，管理者只有有限的权力来掌控难民紧急口粮的分配；而在农村地区，救济水灾委员会则几乎完全放弃权力，将救济粮分配的权力委托给村长。几乎没有史料证据可以用来描述分配在实践中是如何运作的。其他地区的研究表明，当委托地方精英分配救济粮时，可能会出现严重的委托代理腐败问题。20世纪30年代的中国农村景况无疑加剧了这一问题。杜赞奇描述了20世纪初（华北）乡村治理结构的重大崩溃，乡村地主退出乡村权力中心，“掠夺型经纪”取代了更具家长作风的地方领导。在湖北，正如罗威廉所描述的那样，这些结构性变化发生在贫民和农村精英之间残酷的政治暴力背景下。鉴于这种不稳定的景况，地方领导人当然会利用他们对救济的垄断控制权，来推进自己的经济和政治利益。然而，我们还不能断定情况就是这样。皮埃尔·富勒令人信服的研究指出，传统的家长式风气在许多农村地区仍然存在。救济水灾委员会的领导人似乎没有考虑到乡村精英无法提供救济的可能性，他们更担心他们会“慷慨过度”。他们担心乡村精英会难以拒绝乡里乡亲。这种担忧很大程度上反映了弥漫在救济水灾委员会的一种奇怪的优先意识，即委员们更担心的是食物能否送到更多的人手中，而不是最需要的人手中。
在难民收容所和村庄分发救济粮的同时，刘瑞恒和他的同事们推出了一系列旨在应对日益严重的健康危机的措施。新招募的警察接受了卫生检查员的培训，以努力在收容所内建立卫生规范。难民被雇来挖厕所、处理垃圾，将污水倒入水箱中，用明矾和氯石灰进行消毒。人们建立了紧急医院以提供医疗援助。那些被发现感染天花和霍乱的人被安置在特殊的隔离病房。政府关了医学院，让医学院的学生去协助救济水灾委员的接种工作。医疗小组在街道上设点，走访家庭，建立流动诊所，如图5.4所示。卫生工作者总共进行了200多万次疫苗接种，这是一个令人印象深刻的数字，但这也只占受洪水影响的人口的一小部分。不幸的是，大多数人仍然被孤立在村庄里，或者被困在洪水泛滥的孤岛上，这远超出接种的范围。
救济水灾委员会付给劳工食物作为报酬。他们别无选择，只能这么做，因为美国政府禁止他们出售小麦。虽然是必需品的问题，但事实证明，这一策略是确保劳工遵守规定的有效手段。救济水灾委员会最初抱怨，小麦赊购的消息对劳力产生了“不良的心理影响”。这意味着，小麦赊购的预期到来导致粮食价格下降，使劳工的不安全感大大降低。几个月来，食物价格似乎第一次变得可以负担得起了。由于看似处境不那么危险，劳工们有勇气就更有利的雇佣条件进行谈判。但通过用小麦配给取代现金工资，华洋义赈会打破了劳工们的这一谈判地位。劳工们不得不接受严格的劳动排班，以赚取分配给他们的口粮。事实上，低薪是华洋义赈会所倡导的“科学”工赈法的重要组成部分。低薪是一种旨在将“职业乞丐”排除在救济项目之外的策略，其逻辑是，正如马洛里推测的那样，“以其他方式能勉强生活的人，不会为了低于正常水平的工资而辛苦工作”。这种逻辑与19世纪主导英国济贫院的“低资格”(less eligibility)原则相呼应。为了确保只有真正贫困的人才能得到安置，济贫院的管理人员设法确保雇用条件低于外部劳动力市场的标准。这种技术也被用于英属印度开发的试验营，作为判定饥荒的工具。如果印度劳工愿意接受无法果腹的工资，管理者就可以确定生存危机正在发生。华洋义赈会并没有将低薪作为判定饥荒的手段，而是作为确定难民在道德上是否有资格获得援助的一种手段。
救济水灾委员会采用的报酬支付方案是合理的，因为它人为地把救济工作和劳动力市场划分开来。在非危机时期，难民将他们的劳动力当作商品出售是不被理解的。事实是，他们被以慈善的形式“给予”一份工作。这是一个便利的谎言，为各国政府提供必要的劳动力，以进行原本代价高昂的基础设施建设。难民每天必须工作11个小时，并按他们搬运的土石量计件领取工资。救济水灾委员会认为这仍然太慷慨了，后来削减了盐和燃料的配给，并让劳工自己购买这些物品，以及他们可能想要的任何蔬菜或肉类。对于组织工赈的人来说，舒适和卫生并不是优先考虑的事项。劳工们经常生活在拥挤肮脏的环境中。在江苏的一个收容所，劳工们睡在长长的棚子里，连躺下的空间都没有。没多久许多工人就开始患皮肤病。
劳工们找到了创造性的方法来改善这些条件。洪灾发生多年后，王国威回忆起他和他的工友们如何参加多次粮食分配，假装成不同的人来欺骗他们的雇主。这使他们能够获得高达其规定额三倍的配给。华洋义赈会一直在担忧这种欺骗。然而，最终证明他们所有的节约都是不必要的，因为重建工作的成本实际上大大低于预算。这被华洋义赈会视为骄傲，因为这表明他们以高效和经济的方式组织了重建工作。似乎没有人思考这样一个事实，即如果薪酬计划不那么疯狂地节俭，那么预算盈余就可以用于救济贫困的难民。这种考虑，对于那些在实际人道主义这一不可逾越的意识形态障碍背后行事的人来说，是不可想象的。
并非所有的难民都参加了劳工救济。救济水灾委员会也资助了一些家庭进行农田复垦。同样，这是建立在前十年华洋义赈会所制定的政策基础上的。互助会和农村合作组织也在向那些原本被迫以高利率向高利贷者借款的人提供信贷。这些计划的目标人群是勤劳朴实的农民——这是许多赈济人员脑海中挥之不去的穷人和乞丐的道德镜像。农田复垦似乎产生了相当积极的影响。它帮助农村家庭购买农具和种子来重建他们的生存系统。这可能促成了1932年的高产。这一策略展示了当救济机构信任难民可以自主恢复管理时，可以取得好的效果。遗憾的是，只有36万户农户获得了农田复垦贷款，而这不过是沧海一粟。约翰·霍普·辛普森后来承认，农田复垦是救济工作中最不成功的方面。
尽管华洋义赈会在重建工作中功不可没，但他们只负责重建大型堤坝。重建村庄堤坝和围塘的更多任务被委派给了本地精英。那些原本负责分配紧急口粮的人，现在被委任去雇用救济的劳工。这一策略对中国的重建方式有着深远的影响。救济水灾委员会意识到，在洪水之前，水利系统一直是“零散的”，因为它“最初不是根据现代科学计划建造的”。堤坝的普遍损毁为重新设计和标准化整个水利系统创造了特殊的机遇。然而，委员会仅在淮河开始全面的水利治理工作，其他地方不过是修修补补损毁部分而已。虽然这在一定程度上只是权宜之计，因为所有项目都必须在夏雨之前完成，但这一决定也是对本地精英的让步。水利网络的合理化和标准化是一项复杂的工作，涉及租约重定和对受影响的土地所有人的补偿。允许人们重建一个不那么可靠的水利系统肯定是容易很多的。
有一个群体被授权使用救济金，但没有得到任何官方报告的记录。宋子文和辛普森利用秘密渠道向共产党人支付费用，后者以此重建根据地的水利系统。他们在这件事上往往别无选择。共产党在要求中规定，必须让他们主导自身地区的劳工救济计划，并允许他们在不受国民党骚扰的情况下完成工作。共产党地区采用的救济方法与华洋义赈会的救济方法有很大不同。即劳工每天工作6小时，而不是11小时，他们的报酬更高，薪酬按人头算，而不是计件算。当时他们的目标是强化工人享有的权利和保障劳工报酬。当路易·艾黎后来以中国共产党的非官方外交发言人的身份撰写关于1931年洪灾的文章时，高度赞扬了贺龙和红军通过重建堤坝拯救民众，而国民政府周围的村庄都在遭受机枪的扫射。他忽略了一个事实，红军其实也接受了救济水灾委员会提供的小麦。
胜利有很多父亲
所有参与者似乎都相信救济水灾委员会取得了巨大的成功。对于国民党政府来说，执政最初几年一直受到一连串灾害和战争的困扰，这次救援行动似乎标志着其治理能力向前迈出了坚定的一步。宋子文自豪地写道，一个拥有7 000多名员工的组织招募和培训了数百万劳工，并保护他们免受掠夺。救济水灾委员的成功有助于强化官方合法性，结果是“农民现在对中央政府更加感兴趣和尊重”。新重建的水利系统似乎将政府对人民的承诺具体化了。长江沿岸修建了1 812公里的堤坝，汉江沿岸修建了337公里的堤坝。在短短六个月内进行的土方工程量，就足以在整个赤道长度上建造一座高2米、宽2米的堤坝。更值得高兴的是，这一惊人的工程壮举是在预算内完成的！
参与救援行动的每个非政府组织都声称自己在这场胜利中占有一席之地。对于华洋义赈会来说，在灾后重建阶段似乎也证明了其科学的劳动力管理方法是正确的。德怀特·爱德华兹总结说：“已经非常明确地证明，铁锹是救济饥荒的最佳工具，并且已经超过了直接提供食物。在某些情况下，虽然直接给粮食的接济方式仍是必要的。但穷人一直都有，只要有人提供，他们就会更愿意吃免费食物。”新教传教士很高兴，他们认为，终于让这个曾经冷漠的东方民族明白了慈善事业的价值，并指出，虽然他们也曾经为中国工作，但现在终于是在引领中国人工作了。他们的天主教同行也感谢上帝，洪水让他们在“异教徒”中获得了“大量的皈依者”。国际联盟曾因在政治上回应日本侵略行为不力而饱受批评，救援运动表明其与中国政府的技术合作要更加成功。而美国则希望借此改善与中国的新关系，在1933年给中国继续提供5 000万美元的小麦和棉花赊购。各方都在庆祝自己做得很好。
这些积极的评价并非故意误导。在大多数情况下，评价者自身很可能认为事实就是如此。因为似乎没有理由怀疑那些参与救济的人除了富有同情心之外还有什么其他的动机。即使是那些在正确对待贫困人口方面持某种刻板套路的人，也在以自己的方式试图改善受灾人口的命运。问题是，他们都通过使用选择性标准，排除了任何不利的证据，得出了积极的结论。在所有高度赞许救援工作的言论中，明显没有哪个有讨论洪水死亡率问题。当提到死亡人数时，它只是被用来强调灾害最初的严重程度。死亡人数从未被用作衡量国民政府政策成功与否的指标，而官方声称幸存者与死难者都是大自然的受害者。
各方都没有参考这些最重要的统计数据，而只是使用反映自己专业偏好的指数。在罗伯特·钱伯斯(Robert Chambers)的工作基础上，亚历克斯·德瓦尔指出，灾害专家提供的评估可能会受到各种形式的专业偏见的影响。当人们只专注于某个自己有特定预防或救济专长的领域时，就会发生这种情况。这导致人们无法理解围绕灾害的所有复杂问题的“紧密联系和相互交织的性质”。救济水灾委员会将救援工作划分为一系列要解决的孤立问题，这是专业偏见的完美孵化器。医务人员根据接种的数量来判断它们的有效性，慈善机构量化他们收到的捐款，工程师使用方程计算土壤搬运对小麦的消耗，传教士统计他们的皈依者。各方都陷入一种循环推理之中，他们特定的战略目标成为确定成功的唯一标准。而死亡人口数据的统计差距竟达到数百万。
即使使用技术专家青睐的系统改进指数，救济水灾委员会也远未达到其所声称的压倒性成功。堤坝水利系统在1932年的汛期幸存下来是非常幸运的。19世纪及以前许多最致命的洪水都发生在长江连续两年决堤的情况下。然而，1932年没有发生洪灾并不完全是救济水灾委员会的努力所致，而是那一年根本没下太多雨。三年后，当水利系统遭受严峻考验时，其再次失败，导致了1935年长江特大洪水。问题不在于救济水灾委员会建造的堤坝太小或太弱；而是他们根本没有从洪水中吸取任何教训。在分析对灾害的历史反应时，克里斯蒂安·菲斯特区分了“累积学习”(cumulative learning)和“根源学习”(fundamental learning)两种形式，前者促使社会按照既定模式做出反应，后者促使他们采取针对根本原因的更全面的解决方案。为方便起见，同时又不想扰乱农村产权制度，救济水灾委员会完全按照旧有模式重建了堤坝。这是一种累积学习行为，它没有意识到不协调和零散的堤坝系统导致了这场灾难。从这个意义上说，重建工作在某种程度上是浪费了进行更系统性地改革的机会。
虽然救济水灾委员会大量谈论已建造的堤坝，无论是有意还是无意，他们倾向于回避对死亡人数进行仔细分析。这样做是有政治原因的，因为大量人口死亡会破坏他们试图讲述的关于洪水的正面故事。官方叙述的胜利是带有炫耀性的，描述了国民政府逐渐在混乱中建立秩序的进步轨迹。这种不真实的解释说明了政治考量如何扭曲致灾机制的实际情况，创造了衡量成功与否的误导性指数，并掩盖了因果关系的真实性质。死亡率统计实际上揭示了在面对洪水现实时，官方政策是多么无关紧要。正如我们在前几章中所看到的，那些在救济水灾委员会照顾下的难民收容所中的死亡人数，似乎远远高于那些留在农村地区自谋生路的人数。在江西的一个难民收容所，20 249名居民中的2 476人在短短三个月内死去。年死亡率达到惊人的48.9%。在下一章中我们将看到，在某些情况下，国民政府对疾病恶化负有直接责任。在大多数情况下，死亡是由实际上无法控制的大规模难民流动和卫生体系崩溃造成的。面对这种致命的疾病生态系统，官方粮食配给和公共卫生运动都无能为力。尽管救济水灾委员会的专家们资历深厚，理论见解丰富，技术装备精良，但他们往往只不过是微生物书写历史的被动见证者。