结论 从解药到替代品 400

20世纪初的自由国际主义者绝非滥好人般的和平主义者，他们十分关注武力的使用问题。在他们眼中，第一次世界大战打破了旧有的观念，即人民天生爱好和平，只有统治者是好战的。制裁的创新之处在于，利用经济上的总体战来恐吓人民，使其约束本国统治者的行为。战间期的制裁主义者改造了自由主义国家，捍卫了国联，同时反对中立制度，打击侵略，并为针对平民的制裁行为进行辩护。这是一项艰巨的政治任务，最初遭遇极大的阻力也不足为奇。
但是，实施制裁从来就不是一个单纯的、狭隘的法律问题。自第二次世界大战以来，人们已经清楚地看到，要想实施制裁，就需要人们普遍同意。如果经济制裁的目标与手段都合法，那么它就能在政治组织中拥有一席之地。联合国与欧盟这样的多边组织为制裁提供了合法性，而战间期的国际联盟——一个由公开支持文明等级制度的帝国所主宰的国际组织——永远无法做到这一点。但随着自由主义国际组织逐渐将制裁视为一个理所当然的工具，动用制裁的门槛也在逐渐降低。如何应对违反规范的行为这一问题，归根结底还是一个政治性问题。1919年春，塞西尔以他“看不到其他选项”为由，反驳了那些反对利用封锁来推翻布尔什维克主义的声音。今天的很多国际主义者也认为他们看不到其他选项。这一观点导致了一系列造成严重后果以及完全适得其反的制裁行动，其中最具有代表性的莫过于20世纪90年代对伊拉克的制裁，当时联合国安理会对伊拉克实施的制裁导致数十万人丧生，同时永久性地破坏了伊拉克的社会与经济结构。
这一系列人道主义灾难提醒着人们，在20世纪初制裁刚刚诞生之时，这一武器有多么致命。但大多数今天各国所实施的经济制裁在性质上要温和得多。2015年，一位联合国官员估计，世界上有1/3的人口生活在受到某种形式经济制裁的国家之中。在这些制裁措施当中，既包括具体的，例如个人旅行禁令以及资产冻结，也包括更为宽泛的措施，如技术与贸易限制。如今，无处不在的制裁事实上已经不再起到战间期防止战争的作用了。
制裁逐渐常态化，成为国际政治日常现实的这一事实证明了上述的第二个重点：这是美国在20世纪崛起为全球性霸权的结果。颇具历史讽刺意味的是，在两次世界大战之间最热衷于反对经济制裁的国家，在过去70年中却成为最热衷于使用经济制裁的国家。1929年，作为中立主义者与人道主义国际主义者的胡佛总统仍然将制裁视为一种非美国式的做法，一种不合时宜的欧洲帝国主义的措施。而仅十多年后，罗斯福就转向了全球霸权，同时使用了消极制裁（石油禁运）以及积极经济武器（租借）。当时，在移民经济学家阿尔伯特·赫希曼(Albert Hirschman)看来，“将统摄对外经济的权力国际化的举措能极大地帮助人类建立一个和平的世界”。美国能够从国联手中接过接力棒。实际上，世界上事实上的经济制裁总部，很快就从纽约的联合国总部转移到了华盛顿的美国国家安全机构。
美国对制裁的热爱建立在三个基础之上：其独一无二的军事地位，冷战期间的意识形态化，以及美国金融市场在世界经济中所发挥的作用。核武器与战略空军使得美国有能力在全球范围内施加威慑，而这是战间期的经济武器难以企及的。但核武器的诞生也给经济战注入了新的活力。核威慑所具的风险意味着在打击敌对国家之时，其他一系列不会引发常规战争的胁迫手段是更具吸引力的。在很长的一段时间内，资本主义西方集团都利用其经济实力来压制社会主义东方集团的经济增长。为实施经济制裁，西方各国组建了一系列多边机构，如巴黎统筹委员会(CoCom)。在国家政策层面，美国政府改造了财政部的外国资金管制办公室。在朝鲜战争期间，该机构被重新命名，并扩张为外国资产管制办公室(OFAC)，直到今天，该机构仍然负责实施美国的制裁政策。在本书写作之时，该机构对超过1.6万人以及一些组织实施了制裁。
经济制裁的目标也有所扩大。战间期的制裁目标仅仅在于阻止国家间爆发战争。而自1945年以来，一系列多边与单边制裁通常都有内部目标：解决侵犯人权的问题，要求独裁政府转向民主制，阻止一国的核计划，惩罚罪犯，要求释放政治犯，或是要求其他种类的让步。由于自由国际主义秩序在很大程度上是由跨大西洋联盟主导的，因此制裁的目标也会随着这些国家的外交政策关注重点变化而变化。冷战时期的制裁与封锁主要针对的是社会主义国家，如苏联、中国、朝鲜、古巴以及越南。去殖民化运动使得西方国家无法再垄断制裁，亚洲与非洲国家纷纷要求对白人移居者的政权实施制裁。1965—1979年，联合国对罗得西亚的制裁达到了顶峰，在此之后，南非也受到了越来越大的压力。伊朗革命促使美国对伊朗伊斯兰共和国实施了长达40年的经济制裁，并一直持续至今，这一系列长期的制裁措施给伊朗方面带来了十分复杂的影响。此外，还有一些伊斯兰国家遭受了严厉的国际制裁或美国单边制裁，例如1989年后的苏丹以及1992年后的利比亚。20世纪90年代的这一批制裁都旨在遏制并推翻“反动政权”以及“流氓”国家，而这也是这一时期跨大西洋联盟的主要外交任务。这种长时间的制裁措施通常是围绕着核不扩散与人权问题而展开的，尽管在大多数情况下，制裁都没有办法颠覆现有政权，同时也给中东与东亚地区的人民以及经济带来了严重的灾难，但似乎没有任何理由认为制裁会因此而退出历史舞台。
在美国的霸权之下，制裁的出场频率不断上升，目标不断扩大，这也反映了全球经济史上的一个重要变化。1940—1941年，罗斯福之所以能制裁西班牙以及日本，是因为他统治着世界上最大的石油生产国。但等到20世纪60年代到70年代，石油输出国组织(OPEC)的崛起使得美国手中不再掌握这一权力。美国最引人注意的一次出口禁运是1980年对苏联实施的粮食出口禁运，但收效不佳。然而，从长远来看，美国的最大优势并非对商品的管控。美国的霸权与其说是来自商品贸易，不如说是来自其在企业、监管、技术以及金融领域的国际领导力——在拥有这一系列能力之后，美国的决策层就掌握了实施其“经济方略”的工具。
金融领域是美国尤其能施加压力的一个领域。正如霍特里、斯特拉科什以及凯恩斯在20世纪20年代将伦敦金融城视为一个重要的制裁中心一样，自20世纪70年代以来，华尔街在全球金融体系中的关键作用为美国的决策者提供了重要的武器。由于美元是第一大储备货币，也是全球贸易与债务发行中最受欢迎的货币，国际市场以及做跨国贸易的公司在很大程度上都会以各种各样的方式受到美国政府的管辖。自2008年国际金融危机以来，美联储前所未有的干预措施进一步展现出这种“将相互依存关系武器化的行为”。如今，全球性银行以及公司的金融活动是制裁的主战场。美国方面在动用此类金融制裁之时，通常只需要考虑在政治上是否合适，而无须担心美国方面无法落实相关制裁。美国的决策者们掌握了经济全球化的连接通道。但他们面临的挑战是，如何将这一能力转化为对现实世界有益的结果。
这让我们想到有关制裁的最后一个要点：经济效用与政治后果之间的区别。自第一次世界大战后国联成立以来，关于制裁的政策辩论就没有中断过。辩论的核心在于这样一个长期以来一直未能得到明确解答的问题：经济制裁是否有效？虽然成功率因打击目标不同而有所不同，但历史记录却相对清晰：大多数经济制裁都不起作用。在20世纪，每三次制裁当中，只有一次“至少部分获得成功”。如果目标较为温和，那么成功的概率会高一些。但从现有的数据来看，制裁史基本上是一部失败的历史。
引人注意的是，尽管效用有限，但经济制裁的使用频率完全没有受到影响。恰恰相反，与1950年至1985年这一时间段相比，20世纪90年代以及21世纪初的制裁使用量翻了一番；到21世纪10年代又翻了一番。然而，1985—1995年，在西方还相对强大的时刻，制裁成功的概率仍有35%至40%，而到了2016年，这一比例已降至20%以下。换句话说，尽管制裁的数量激增，但其成功的概率却急剧下降。
但是，如果仅关注制裁在实现其目标方面是否有效，就会忽略经济制裁给世界政治与经济历史带来的巨大后果。区分这两者至关重要。战间期的制裁史就是一个很好的例子，能为我们说明效用与后果之间存在的区别与联系。战间期的观察家们常常将封锁在中欧造成的可怕影响作为证据，证明在第一次世界大战期间，经济封锁政策对协约国取得胜利而言至关重要。实际上，这就是将制裁的效用与后果混淆了起来，这种混淆在政治上是有意义的，因为如此一来，人们就更加相信国联手中的经济武器能维护和平。然而，其所造成的后果并非其所发挥的效用的必要条件。
战间期最成功的制裁，即1921年对南斯拉夫以及1925年对希腊的制裁，仅仅是威胁动用制裁，而没有真正将其付诸实践。对维护巴尔干地区的和平而言，威胁动用制裁的代价很小。因此，制裁完全有可能在没有造成戏剧性后果的情况下，带来相当程度的效用。在20世纪30年代，后果与效用之间的关系再次发生变化。国际联盟对意大利的制裁并没有有效地阻止墨索里尼，也没能成功拯救埃塞俄比亚，但此次制裁带来了巨大的后果，它沉重打击了意大利政权，同时让纳粹德国以及日本开始加速本国的自给自足计划，也改变了轴心国的政策方向。封锁恐惧症的出现意味着经济制裁造成的后果，即其所带来的意外与反作用要远比其政治目标的影响更大。无论是在战间期，还是在当下，正是在这种后果与效用之间的动态互动之中，制裁展现了它真正的历史意义。
也许，制裁最令人困惑的地方在于，无论技术有多先进，其结果从来都不仅只停留在经济领域。战间期的制裁主义者认为，一个国家会采取什么样的行为，取决于民意以及该国民众与精英的物质利益。但从第一次世界大战的经验来看，这种观点问题很大。在第一次世界大战期间，民族主义、恐慌情绪以及暴力种族主义激增。实现文化圈统一的理想、历史上对某片领土的权利，以及实现独立与社会变革的承诺，在这一期间动员了数百万欧洲人。考虑到上述思想对整个社会的动员作用，怎么可能仅靠经济压力就让他们放弃斗争呢？虽然历史证明，经济制裁确实能起到作用，但历史也证明，制裁会带来同样重要的反作用。希罗多德在其《历史》一书的结尾之处向人们解释了，公元前6世纪的波斯人为何有意识地选择不在容易受到外国影响的富饶的农业地区定居，而宁愿继续居住在他们祖先生活的崎岖山地之中；用他的话说，“他们宁肯居住在崎岖的山地上担任统治者，也不愿居住在平坦的良田上充当别人的奴隶”。
经济制裁所依赖的经济人假设也使得制裁在哲学上对自由国际主义者而言十分具有吸引力，但经济制裁的特征不仅限于此。经济制裁并不在物质层面发挥作用；制裁还能发挥政治、社会以及文化价值。在一个完全理性、一贯自利的世界中，制裁无疑会更有效，但那个世界并非我们实际生活的世界。大多数地方的大多数人在大多数时候考虑的因素都会更多，做出集体决策的过程也更复杂。经济武器是另外一种形式的政治工具。但最终，将敌意植入国际事务与人类交流体系之中的行为，对改变这个世界而言，终究意义有限。