农村土地的赋权与土地指标交易

五、传统农区土地改革的局限和进路
问题：传统农村地区的土地配置效率和投资效率都非常低下，制约了农业现代化与耕地保护目标的实现。
从「两权分离」到「三权分置」
两权分离：集体土地所有权与农户承包经营权分离。
人口从农村流向城市后出现的问题：
成员权自我强化：多数农民认为随着人口变动，农地承包也应相应变动。（98 年二轮承包）
承包权与经营权分离：三权分置成为十八届三中全会后农村改革的核心议题。
处置抵押担保等权利的赋权不足。
农地的确权和抵押困局
新中国四次农村土地确权，最近一次来自 2010 年中央一号文件，目标是实现农民完整的土地财产权。农地集体所有权确权的进展较快，而农户承包权的确权则要相对滞后，不过到 2020 年底，全国农村承包地颁证率已超过 96%。
当下农地确权的问题：
确权成本较高：惠农补贴的利益，台账面积小于实际面积，村民、村集体之间的各种矛盾。
确权规则不明确：增人不增地的隐患，农民工的土地处理。
因为农地细碎化，过快确权会导致未来农业规模经营、水利基础设施建设成本较高，不利于农地规模化流转。（人均 8 亩地，平均分割为 5 – 6 块）
由于经营权不能买卖，只能转租和抵押（因估值成本高，抵押价值几乎没有），确权的收益很有限。
规模农业与土地抵押融资市场运转有效的前提：赋予农地永久使用权，并允许自由转让。
农村宅基地制度的困境与改革
宅基地制度的变化：
集体化时期，原先私有的宅基地收归集体（生产队）所有，土地不能出租、买卖，其上的房屋可出租、买卖。
改革开放后，限定宅基地面积「一户一宅」，允许宅基地使用权随房屋买卖而转移，也允许某些城镇非农业人口申请使用宅基地建房。
1998 年以后，对宅基地加强管理。个人只能在宅基地上建造房屋供自己使用，转让只能在村集体内部进行，不能为在农村购买房屋的城市居民发放土地证和房产证。
宅基地制度的特殊性：
集体掌握宅基地的分配权，法律上，农民只有居住权而无财产权，但在实际中则可自由支配和使用。
取得方式：成员身份性，且为无偿取得。
社会目标：严守耕地，农民不失所。
当下的问题：
宅基地实际已大量入市。
取得方式难以实施：沿海地区与城乡结合部的宅基地价值无法体现（无偿分配与土地资本化的矛盾）。成员权划定的方式受到集体内外夹击（小产权房）。许多农民加盖房屋，突破了原有宅基地面积。
宅基地管理失控，盖房扩张影响耕地保护，且带来诸多城市建设问题。
空心村：传统农区则出现了许多闲置的宅基地。
根源在于现有体制下合法的住房和宅基地市场没有建立起来。拿抵押来说，条件要求除抵押的农房，还要有其他稳定住所，而这和「一户一宅」政策相互矛盾。宅基地的三权分置改革制度安排仍未明确。
传统农区土地制度改革的解决方案
在对传统农区的农地、宅基地使用权加以整理、整治再确权后，在一些地区推动农村土地所有权的国有化改革试点，并在一定规模上限的约束下，逐步放开农地、宅基地的永久使用权市场化流转，配合城郊集体建设用地入市制度的改革，全面实现城乡土地市场一体化。
80 年代已有农村土地国有的尝试，但因可能造成大震动而未推行。（1988 的国有永佃，吴敬琏）
具体方案：
在自愿基础上的渐进国有化。
赋予农民对土地的永久使用权，明确界定转让权、交易权、出租权、继承权、抵押权这五项权能。（农地、宅基地自由买卖）
政府向进城家庭购买其留在农村的土地，转为国有后再分配或有偿转让给那些可以有效利用土地的农业经营者。
效果：
村干部从村集体组织管理转型为农村社区管理，成为真正的财政供养人员，可向社会公开招聘。村集体经济组织的经济职能和农村基层社区的行政管理职能可逐步分离（村民股份制）。
农民得到更充分的土地赋权，可获得收益。
培育具有一定权威的半自治性社会组织来抗衡地方政府。
农地过度集中多是地方政府推动的，渐进国有化之后自由买卖反倒可以遏制农地过度集中（可以设定规模上限，逐步放开）。
参考越南土地国有制与土地赋权，并未出现过度集中，只有少数农户因经济困难被迫卖地，可通过社保体系来兜底。
六、耕地保护和土地指标交易
耕地保护与粮食安全关系几何？耕地保护是否就意味着不允许耕地转换用途？
问题：占优补劣，生态问题等。如何保证耕地规模又提升平均质量？
当前耕地保护制度与局限
农地转用的计划管理和分级审批制度：
建设用地占用的主要是耕地，其计划管理主要通过土地利用总体规划（长期）和年度土地利用计划实现。同时拥有两项指标，农地才能转换为建设用地。
1997 年，提出耕地总量动态平衡，从空间和总量、用地时序上进行严格控制。
近年来审批权逐渐下放。
耕地占补平衡制度：
1999 年开始执行耕地「占一补一」政策，原则上在同一行政区域范围内先补后占。
2018 年国办出台《跨省域补充耕地国家统筹管理办法》之前，绝大多数省份都在本省范围内实现耕地占补平衡。
尽管数量上的占补平衡能实现，但耕地质量下降，近年关注提质改造。
基本农田保护制度：
1994 年国务院首次发布《基本农田保护条例》，规定建设用地及规划指标只能落实在非基本农田保护区域，决定了新增建设占用耕地的上限。
1998 年《土地管理法》规定，基本农田应占本行政区域内耕地的 80% 以上。只有重点建设项目才能占用基本农田（需国务院批准）。
2008 年提出「永久基本农田」概念。无论占用还是被毁，都需要在补划质量和数量相当的永久基本农田。
既有耕地保护制度的局限：
合法占用已突破规划（1997 – 2010 突破规划 30%），此外还有违法征用。
沿海发达省份往往占优补劣，质量折算效果不佳。
基本农田保护制度弹性不足，地方政府缺乏激励。（地方政府调整基本农田的空间布局，造成基本农田质量的实际下降。）
计划经济痕迹重，缺乏弹性与效率。
「土地发展权」与「增减挂钩」政策
土地发展权需要有空间转移和跨区市场化交易：将一块土地进行非农开发的权利通过市场机制转移到另一块土地上。
城乡建设用地增减挂钩：
2005 年，国土资源部出台文件，提出提出将若干拟复垦为耕地的农村建设用地地块（即拆旧地块）和拟用于城镇建设的地块（即建新地块）共同组成建新拆旧项目区，通过建新拆旧和土地复垦，最终实现项目区内建设用地总量不增加、耕地面积不减少、质量不降低、用地布局更合理的土地整理工作。即可将农村建设用地复垦为耕地，新增耕地在扣除必要的农民安置等建新占用后，节余下来的建设用地指标就称为「城乡建设用地增减挂钩节余指标」。
2010 年，试点省份已增加到 27 个，当年新下达挂钩周转指标 30.9 万亩。同时开始规范化，挂钩指标不能跨县等，防止过度开发、侵害农民权益。
2013 开始遇冷，挂钩指标价格下降、复垦农户所得减少。2016 年，部分地区增减挂钩节余指标可在省内流转使用。2018 年，深度贫困地区可跨省调剂。
撤村并居的问题：
农业生产不方便，新住房没有大产权，生活不习惯，成本提高。
部分地区土地指标收入无法覆盖建房成本，农民还得掏钱买房。
部分地区原有住房条件不错。
复垦耕地质量问题。
强制集中居住。
浙江模式
新增建设用地指标的二元机制
1998 年，浙江省推行农地整理新增有效耕地的 72% 可以折抵为建设用地指标。
通过农地整理新增耕地带来的折抵指标可以被理解为浙江省依据中央政策精神发明的一个本省特有的「地方粮票」 。
出台背景：通过整理土地新增耕地的成本远高于滩涂围垦、荒草地开发等方式，地方政府更愿意通过后者完成补充耕地的任务。（之前整理土地仅为占补平衡，不能用于新增建设用地指标）
好处：
成本低于宅基地复垦，避免过度推动农民集中居住。
土地整理的耕地质量更高，比增减挂钩更利于耕地保护。
不会影响农民生活，反而可以促进生产。
折抵指标与复垦指标一样，可以跨年度使用。
促进农业规模化经营，方便农地确权。
结束：2007 年被中央叫停，2009 年全部终止，随后宅基地复垦和农民集中居住在全国展开。为何不能共存呢？
国土资源部认定土地整理新增耕地的 60% 只能用于耕地占补平衡，不合理。
与相关部委目标不合拍，相关部委是如何考虑的？
土地发展权跨区交易
背景：发达县市建设用地需求大，土地整理与复垦潜力小；落后县市反之。
折抵指标有偿调剂：2000 年开始，允许折抵指标和复垦指标的跨区域有偿调剂，2004年，折抵指标市场价格约在每亩 4 万元。
易地有偿补充耕地：1999 年出台了易地垦造耕地政策，地方政府可有偿委托其他县市补充耕地。
基本农田易地代保：2001 年推出，地方政府可有偿委托其他县市代划和保护基本农田。2003 年在 2000 元/亩及以上。
浙江并非发明这些方式的省份，但相对其他省份，完整性和规范性都做得更好，建立起了有效的土地发展权转移和交易体制。可总结经验、推广全国，不仅有利于耕地保护，也有助于提高土地、劳动力的跨区配置效率。
优势：调动地方政府农地整理积极性。
沿海城市发展迅速。
欠发达地区得到财政补充。
相比计划，市场更能捕获出边际产出差异的信息。
问题（监管成本）：基本农田保护范围过度扩大，上山下海。
部分补充的耕地质量下降。（可能是受限的影响）
发达地区通过购买指标无限制扩张城市（尤其是工业园区）。
土地发展权转移和市场化交易的顶层设计
三个全国跨区的土地发展权市场：增减挂钩节余指标与农地整理折抵指标交易、易地补充耕地实现占补平衡、基本农田易地代保，所得收入可整合为「全国土地整理基金」，用于农地整理、耕地开垦、农地确权、农民居住条件改善等。
2021 年年初，中办、国办印发的《建设高标准市场体系行动方案》进一步提出，「对城乡建设用地增减挂钩节余指标跨省域调剂政策实施评估，探索建立全国性的建设用地指标跨区域交易机制」
改革要点与好处：
推动农地整理：十二五期间，土地整治与增减挂钩年均投入资金达上万亿，推动三类土地发展权指标跨区交易可提供相应的资金，新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费可慢慢淡出。
补充经济落后地区的地方财政。
指标换户口会降低市场效率。
农地整理可解决农地细碎化，有利于农业生产与农地确权，在此基础上可推动土地渐进国有化。
调整基本农田的空间位置，推动集中连片与规模经营，同时建立基本农田位置的动态机制。
双轨制到渐进并轨：
「城乡建设用地增减挂钩」和「农地整理折抵建设用地指标」两种方式，可为地方政府新增建设用地指标。随着建设用地指标跨区交易比例逐步提升，中央下拨的计划轨指标可以逐步缩小。等各地城市化空间范围趋于稳定时，中央可考虑逐步退出建设用地的计划指标管理体制。为减少改革阻力，可赋予中央自然资源管理部门建立全国性多类型土地发展权指标交易市场和控制指标交易总量与指标分类调控的权力。或者直接拍卖指标。
三农转移支付成高腐领域，应该从机制上去解决财税改革的问题。
很多地区前些年还在筹集资金搞「村村通」工程，现在却又开始大规模搞集中居住；前些年还在大力投资建设村小学，现在又开始在乡镇集中办学，一些村小学甚至变成了鸡舍猪舍。这其中的浪费到底有多少？