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       卢梭首次引起大众注意的作品是一篇论文，主张原始社会优于文明程度较高的社会。他后来的文章中也喜欢谈论这个题目，原因便是他认为个人与群体行动的协调问题在早期社群生活中已经获得解决。近代人类学家都了解，许多原始社群的人民都要受严格训练，因而产生高度的社会整合。这种训练有助于培育社会接受的人格特征，使大多数个人能接受传统角色而内心少有沖突。十八世纪的欧洲人已渐渐开始对世界其他地区的原始文明稍有了解，这虽然也对卢梭产生一些影响，但他对原始人类的了解，也和大多数同代人样是得自古典与圣经历史。古代城邦和近代人类学家了解的原始部族一样，都是小而俱全的社会。这些社群的人从年轻时，在共同传统价值的架构下接受教育，因此能同心协力为达成共同目标而努力而不觉得个人的欲望在此一过程中被牺牲掉了。这样描述古代的实际情况，实在过于简化，也未能公平论断古代城邦生活中隐含的强制与冲突因素。但是对古史的传统描述却相当有力地支持了一个假设：古希腊人与罗马人一度曾获致极为和谐的社会调适模式，后来的阶级冲突则是因为早期健全习俗的衰败所致。卢梭引用这些描述，因为他认为它可以显示出解决政治问题的理想途径。他希望借着对这些所谓原始社会的基本原则的分析与归纳，来显示（甚至克服）当代欧洲的缺点。  
        卢梭对原始生活的理想化可以由他的“普遍意志”概念中窥见大概，完全从“意志”的角度来讨论政治是一项大胆的革新，在卢梭之前，即便是最严厉批评君主专制论的人也假定，如果政府于某些标准下是为社会最大利益而行事，那么政府便有理由存在；重要的不是去发现人民需要什么，而是找出什么对他们有益。然而在卢梭看来，仅仅显示政府行为在客观上为正确是不够的，他的主要问题是找到一个群体的行动并不沮挫个人意志的社会，这只有个可能，即政府所做的事同时也是社会每一成员想做的事。一项命令不论合理与否，只要是不符普遍意志势必会使个人遭受某种程度的挫败。由于“挫败”乃是极恶，因此除非政府的行为与普遍意志相符，否则，便是不合法。根据卢梭所述，原始社会每一件事都是以共同社群目标为基础完成的。卢梭的整个政治理论架构都建立在“普遍意志”的概念上，认为“普遍意志”是唯一可以接受的社会生活基础。
        任何这类政治问题的陈述似乎都会陷入一种无望的困境。“普遍意志”概念的逻辑意涵必然会指向无政府主义，假如所有政府都必须按照全体社群的共同意志来做事，则必然找不到任何理由可以强制个人为全社会利益而行事，有些哲学或宗教上的无政府主义者确实相信可以不依赖强制力来维持社会生活，但卢梭却不是这种人。卢梭深信唯有依普遍意志治民，人类才能获得自由但同时他也承认，不用强制，政府就不可能有效力。一如他的名言，有时人类必须“被强迫去获得自由”。但是政府又如何能够对社会的某一成员施加强制力，然后又说它的行为是基于此一成员也参与其中的“普遍意志”？卢梭政治思想的中心便存在着这个矛盾。  
        为了解决这问题，卢梭不得不进一步分析人类意志的本质。一个人怎会和他自己也参与其中的“普遍意志”发生冲突？显然这个人必是在同一个时候企求两种互不相容的目的，才会发生这种情形。这种心态并非不寻常；想要拥有一块饼干，同时又想把它吃掉，是常见的人类行为。许多人都想要有一支大型舰队保护，但同时又不愿意纳税。当税务员找上门的时候，持这种立场的人的心态是很复杂的；为自己的荷包打算、他希望能够逃避这笔税捐，但是身为对执行公务有兴趣的公民，他也明白一定要做税。假如他因为逃税面入狱，我们不能说他的意志是全然遭受挫折；以私人而言他的意志是受到抑制，但是其身为公民的意志却得以实现。这种情况下，我们是强制使受迫者自已企求的目的实现，因此我们说此人“被迫获得自由”并非完全没有意义。
        “个别意志”在卢梭政治思想的发展过程中占有重要地位，他对“普遍意志”与“个别意志”的区分便是对这些概念的更精致释。根据卢梭的解释，一个人只要是受与普遍意志相符的政府治理，他就是自由的。政府要达成整个社群所欲之事，实为增加而非减少个人的满足范围，但政府在达成这些结果的过程中往往会和个人的其他利益冲突。人们虽然可能希望达成相同目的，但是对于达成目的该采何种手段的看法却不能一致，而即使是他们对于目的与手段二者的看法一致，他们也想规避自己该付的那一份社会行动的代价。在此情况下，普遍意志与个别意志势必发生冲突，而唯一的解决办法便是强制个别意志屈从普遍意志，这当然使个人的欲望受到某种程度的遏抑，但是，只要这种做法是为了帮助个人达到目的，那么挫败感便不会十分彻底。一个爱国的美国人，可能因为个人的原因而尽可能不加入军队，但一且他受到征召入伍，他也应当明白自己是为保卫自己希望它存在的社群而入伍，因而感到欣慰；如果一个归化美国的波兰人，身为少数民族而被追加入他希望被毁灭的美国军队服役，比较之下，前述美国人受到的挫败自然少得多了。当然，任何形式的社会行动皆会牺牲一些个人的自由，但是为了达成整个社群的目的，这种牺牲应是最小限度的。卢梭曾说唯一合理的强制形式，便是由普遍意志指示的强制，这就是他要求的自由的限度。  
        这一理论值得细加探讨，因为它是其后自由主义理论与实践的发展基础。近代服膺民主宪政理论者也和卢梭一样相信所有人在政治领域中，都有权表达自己的意见。但假如社群中的某些人发展出和其他民众极为相左的观点，社会便无法维持有效行动所需的团结，而一个自由政府却无法对付未分享社群共同利益的可观少数团体之抗拒行动。例如，在爱尔兰自由邦成立之前，爱尔兰的民族主义者便曾利用他们的民主权利来妨碍英国议会体系的运作。于是，如卢梭等近代自由论者便面临一个问题，即如何维持一个有能力运作的政府而同时又不使为数可观的公民，因协调无望而觉得受挫。当普遍意志够强大时，人民可以接受许多强制而无怨言，但是这一点却只有当政府把行动限制在社群同意的程度内的时候才是真确的。美国全国禁酒令的实验到最后终于必须放弃，因为很多人认为管制饮食习惯并不是政府该有的功能，因此随意触犯法律，造成法律执行的严重困难。任何政府都必须使行动目的在某程度内为全民所支持，否则它只有放弃宪政的民主制，改采集权国家的强制方法才能行动。当卢梭说“政治自由有赖于普遍意志”时他也就是在陈述近代自由主义的基本原则。 
        当我们承认普遍意志的重要以后，接下来的问题便是如何达成普遍意志。在这一点上，卢梭的思想有点含混，并以奇异的预知方式反映出二十世纪政治的中心冲突。问题中心便是对他的名言“普遍意志永远是对的”这句话的诠释。一方面，我们可以认为它是指：意志若不对即非普遍意志。西方文明史上一直相信，理性是唯一获得协议的方法，自然法观念便是这信念的表现。强调意见与讨论自由的近代自由主义也建立在类似的信念上，认为强制造成的团结，不论如何彻底，客观而言总是劣于由对立观点之理性协商所获致的团结。另一方面，我们却能说理性的标准与意志之形成是无关的，意志纯粹是因为它为众人所共有，所以就是对的。这就是集体主义者所采取的观点；集体主义者认为所有分岐意见会严重损及社会统合，应该用一切宜传与强制方法防止分岐的出现。卢梭在他的著作中从来不曾澄清“普遍意志水远是对的”这句话的真义。因此，他的“普遍意志”观念便成为永无休止的争论起点。  
       卢梭虽然不曾正视这一点，但是整个来讲，他思想的道德特质却把他引向客观的理性主义。卢梭深受柏拉图及其他理性主义哲学家的影响，相信人性本善，政治的正当功能便是找出方法来表达这种天性之善。他对原始社会的偏好主要是出于道德判断，他和许多道德家一样，认为文明之艺术与奢华会腐蚀人类的道德本性，人类不顾一切的追逐财富与权力，丧失了构成社会生活自然基础的同情与互谅。卢梭认为原始社群的社会和谐是因为单纯的生活使人能无限发挥天性之善。这类社群形成的普遍意志是人类内在道德能力的表现，而不是其代替品。因此，当卢梭说“普遍意志永远是对的”时，他的意思是“对错与否”是“普遍意志”的真正基础，而不是“普遍意志”是“对错”的唯一准绳。一些诠释者认为卢梭把意志当成人类生存的最高价值，这是忽略了濳藏在卢梭政治思想结构中的道德关注。
        卢梭的普遍意志概念所含的理性主义可以从他对法律问题的态度看出来。如果他认为众人见解一致便足以构成政治生活的充足基础，他便会承认整个社会想做的任何事都是合法的。但是他却一直坚持，“普遍意志”和“所有人的意志”并不是同一回事；唯有通过立法形式，才能显现出普遍意志。政府的某些特定行为（如普选县长）虽然可能代表社群每一成员的一致见解，但他却认为这是“个别意志”而非“普遍意志”的表现。这观点极端有特色地反映了西方社会“法理性主义”的倾向。立法过程迫使人类从“普遍”而非“特定”的观点去思考，因此本质上就比行政过程更理性，这一点即使在亚里土多德的时代也早已为人熟知。一个人选择秘书时虽然可能因个人偏好而喜用金发女郎，但即便是在他心里也必须找到合理的理由订下规矩说褐发女子皆不能任秘书。典型的西方信仰认为最好的政府乃是法治政府，而不是人治政府，这信念便是建立在这个简单的心理经验上。卢梭亦完全认同这信仰；他虽深信普遍意志总是对的，但他同时也持有传统观点，认为所有特定的决定即使是整个社群一致同意的，亦容易出错。唯有当人超越了特殊利益与偏见而致力于考虑普遍的问题时，真正的理性才可能出现。唯一能使人性当中的理性完全发挥的社群行动形式就是立法，因此，也唯有立法才是真正可归于普遍意志的行动形式。  
        卢梭常被描述为“绝对民主制”的先知，但是他的普遍意志概念却导致一种毫不妥协的政治二元观。“绝对民主制”的提倡者深信民众具有无限的政治能力，因此相信政府行为的责任应当由民众直接担负起来。另一方面，对于卢梭而言，严格区分“社会”与“政府”乃是一桩最重要的事。整个社群的功能一如普遍意志所表现的纯粹是规范性的，其任务是在立法行动中理出道德共识，然后监督政府强制执行该项立法，当社群不满当前政府对其指令之执行结果时，它有权解散该政府，并以另一政府取代。不论在任何情况下，普遍意志本身都无法执行政府的功能；任何“行政行为”都只不过是“个别意志”行为，即使这项行为是由全体公民而非特别选出的行政官所执行者也不例外。在卢梭的政治思想中，普遍意志是社群道德利益的最高代表它的地位就如人类精神利益的最高代表教会，在中古时代的政治思想中所占有的地位。它和中古的教会一样，有权指示政府的行政机构，必要时，甚至可以更换这些机构；当教会企图接掌政府的功能时，它的精神特质就会受损；同样的，当普遍意志要接掌政府功能时，它就不是“普遍意志”了。卢梭相信，正确的政治观念有赖“社会”与“政府”的绝对二元体制的维持。他对普遍意志与“个别意志”所做的划分势必会导致此一结论。