《民主的细节》试读：耳朵上的记号

耳朵上的记号 在中国，众所周知，腐败现象层出不穷。大家可能会好奇，美国有没有腐败呢？ 当然也有。这两年闹得最沸沸扬扬的两个腐败案例，一个涉及前国会议员RandyCunningham，作为前国会国防拨款委员会成员，他曾经接受一个国防产品承包商240万美元的贿赂，并利用他在国会的权力，以"特殊专款"的方式间接给该承包商拨款。另一个案例涉及一个政治游说集团成员JackAbramoff，他曾经用免费餐免费票免费旅行等方式大量给国会议员行贿，换取他们给自己的客户多开一些"特殊专款"。 当然，最后RandyCunningham和JackAbramoff都落入了法网。06年3月，RandyCunningham被判入狱8年4个月，JackAbramoff也被判5年10个月。共和党06年底输掉中期选举，不能说没有这两位共和党员的"功劳"。 然而，客观地说，类似的公然腐败在美国并不常见。拿Cunningham的事件来说，涉案资金两百多万美元，就已经成了"现代国会史上最耸人听闻的受贿案"（《华盛顿邮报》语）。挖掘报道该案的《圣地亚哥联合报》也因此得了2006年的普利策奖。至于免费餐免费旅游等等罪行也天天上新闻头条，只能说美国人在腐败方面比较孤陋寡闻而已了。 不过我在这里想讨论的，并不是这种公然的腐败案――因为这在美国并不多见，至少没有成为一个制度性问题。我想讨论的是另一种更模棱两可的"政治腐败"。 细心的读者也许会发现，我上面说的两个案例，都涉及到一个词汇，"特殊专款"，这个词近两年在美国媒体上频频出现，在英文里，叫earmark，如果直译，就是"耳朵上的记号"。 什么叫earmark?它一般是指国会议员各自根据其选区或者集团需要，插入预算报告中的"相关项目专款"，比如自己选区需要修一条公路了，就加入交通预算草案中；或者需要某学校需要某种计算机软件了，就加入教育预算草案中等等。一般来说，在审核程序中，它是在预算草案出来后，由议员各自紧急加入的，所以它的透明性、合理性很可疑。比如，在一个非常惊心动魄的案例里，2004年11月17日，国会的拨款委员会审核批准了一项"外交行动预算草案"，但是，在接下来的72小时里，也就是草案提交整个国会批准之前，各路议员纷纷出马，加入了11，772个earmarks，总额达160亿美元。显然国会议员不可能在三天之内阅读分析这些"记号"，该议案还是顺利通过。 Earmark算不算腐败呢？一方面，大多数议员在加earmark的时候，并没有接受任何贿赂或礼物，所以他的行为并不违法。甚至，从其选区的角度来说，我们选你干什么去了？不就是希望你给我们拉修路费、教育资金吗？所以你给我们争取"特殊专款"，这才是合格的"民意代表"。正是因此，许多议员不但不以加earmark为耻，反而以此为荣。比如北卡州的一个议员，专门把自己争取到的"特殊专款"做成一张地图，这里是他为当地一个宇航中心争取的两百万，那里是他为了一个地方学校争取到的三百万，显得他"为民请命"不辞辛苦。 但是另一方面，earmark又成为议员笼络人心、争取选票的手段。议员可以对真正的公共利益漠不关心，只追逐自己的局部利益或者集团利益，从而使有限的公共资金流到了无足轻重的地方。说白了，用公共资金为自己"搞政绩"，从而拉选民争捐款。比如，最著名的一个案例，阿拉斯加州两个议员极力推动一个两亿两千多万美元的"特殊专款"，要给一个只有50个人的孤岛造一座桥，这事后来成了笑谈，被称为"哪儿也不到的桥"。 各种调查都表明，earmark的现象近年来在美国议会中剧增。根据一个叫"公民抵制政府浪费"组织的数据，1995年国会里只有1439起earmark，到2005年，已经窜到了13997起。 Earmark算不算"腐败"，这实际上涉及到民主的一个核心问题：被选举出来的官员到底代表谁？是仅仅代表那些选举了他的人，还是整个公共利益？如果是公共利益，那么民主的要害不仅仅在其"代表性"，而在于对于公共利益是什么的理性分析和思考，但是如果加入这种主观的分析和思考，这种主观性的限度又何在？代议民主制中的"代议"二字又如何保证？局部利益既是公共利益的组成部分，也可能成为它的障碍。当年美国的开国之父们一再担忧的"派系问题"，就是如何把局部利益控制在整体利益之下。 Earmark虽然是美国政治中近些年才猖獗起来的现象，但是没有earmark的形式却有earmark的实质的"特殊利益"却始终存在。英语中"猪肉桶"这个词（pork-barrel），也是指政治家们争先恐后地瓜分公共资源这个"猪肉桶"，以争取选票或者政治捐款。比如，很多人认为"农业补贴"，就是一块"猪肉"。波士顿地区花了一百四十多亿的一个交通改善项目（俗称"大坑"），也常常被认为是"猪肉"的典型。 "耳朵上的记号"也好，"猪肉桶"也好，发展到一定程度，就具有了专业性，这就是美国普遍的"游说集团"现象。华盛顿周围，逡巡着一大批专业的游说集团，类似充斥北京的各地、各企业的"办事处"。游说集团代表着某行业、某集团或者某地区的利益，努力从参众两院中"挤钱"。本来，这也的确是帮助议员们"倾听民情"、"接近基层"的机会，是民主制度里宝贵的传统之一，但是，如前所说，局部利益和公共利益之间往往只有一线之隔，把握不好，就因小失大。专业化了的游说集团，甚至可以凭其与国会的关系建立"猪肉"市场，"拍卖"其政治资源，所以在局部利益、游说集团、议员的三角关系之间，出现前述的两个腐败案例，也就不足为奇了。Earmark现象近10年的猛增，也和游说集团的商业化趋势相关。有人干脆说，earmark成了游说集团的"自动提款机"。 两起重大腐败案，加上"哪也不到的桥"这样的笑话，美国earmark改革的呼声也日趋强烈。由于各方压力，2006年国会中的earmark大幅下降。2007年1月5日，众议院通过改革议案，规定所有所有的earmark都必须公开标明倡议议员姓名、用途、成本，议员也必须证实自己与此earmark没有利益相关性，宗旨就是提高earmark的透明性。 当然了，有些乐于为自己的选民"请命"议员还是不服气。对于他们来说，我为我的选民争取利益，何罪之有？一个伊利诺州的女议员就说，她"还将为自己的选区而斗争"。看来，一个政治家太死心眼了也不行，因为你对你的选民"负责"，很可能就是对更广大选民的"不负责任"。