《政治学通识》重点内容总结（4）：总统制、议会制与半总统制等不同的政府形式
如何理解政府机构？
众所周知，美国是典型的三权分立国家，美国联邦政府有三个主要的政府机构：白宫、国会与联邦法院。白宫拥有行政权，国会拥有立法权，联邦法院则拥有司法权。
白宫是美国的总统府，虽然规模不大，但它是世界上最有权力的机构之一，美国很多最重要的政治决定都是在那个地方做出，而且白宫的决定也将直接影响到美国和整个世界。当然，美国白宫只是美国政府的一个符号，它实际上领导着美国国务院、财政部、国防部、内政部等大量联邦行政机关。
另一个重要机构是美国国会，美国国会以一幢白色圆顶建筑闻名于世，世人称其为“国会山”。这是美国参议院和众议院的办公场所，100个参议员和435个众议员在那里办公。
第三个主要政府机构是美国联邦法院，它是美国最高司法机构，其主要人物是9位联邦最高大法官。
从职能维度来说，政府机构主要有三类：行政机构、立法机构和司法机构，美国的政府机构便是如此设置的。其中行政机构的规模通常是最大的。凡是有国家和政府的地方，必定存在行政机构，而后面两种机构——功能分离且相对独立的立法机构和司法机构——的产生则是特定环境下政治演进的产物。但是，对政治权力三种职能划分的见解，古希腊早已有之。亚里士多德就区分了政府的三种职能，即行政、立法和审议，对应的是三种类型的政府机构。审议机构在今天看来，可以大致归类为司法机构。
行政机构是政府的核心。为什么说它是政府的核心？因为一个政府可以没有立法机构、可以没有司法机构，但是一个政府必须要有行政机构。古代的官僚制帝国或王国，可能并没有正式的立法机构或司法机构——当然很多政府职能是融合在一起的——但它必须要有正式的行政机构。如果没有行政机构，国家就不成其为国家，政府就不成其为政府。因此，行政机关通常被视为是政府的核心，是具体制定和实施公共政策的部门。
立法机构一般称为国会、议会、国民大会或代表大会，或直接叫立法机构。立法机构是指审议和批准法律及公共决策的机构，它是一个由较多成员组成的代议机构。中文的“代议”大概是两个意思：代表和议事。所以，立法机构就是一个代表的议事机构。那么，他们代表的是谁呢？各个议员代表的是他们各自背后的选民。选民们投票让他们到这个地方来，所以议员们代表的是那些支持和选举他们的人——就是那些投票让他们到华盛顿来的人，投票让他们到伦敦来的人，或投票让他们到巴黎来的人。同时，立法机构还是一个议事机构。代表们在这里通过审议、辩论、表决来决定法律与决策的通过与否。与行政机构不同的是，立法机构内部的所有成员通常都是平等的。所以，立法机关内部不像总统或总理领导的政府内部有等级森严的上下级关系，所有议员或代表之间是更平等的关系。当然，实际上，一部分资深议员或政党领袖的实际政治影响力会比较大。
司法机构是指维护法律、确保法律执行以及解决法律争议的政府机构。司法机构通常由不同层级的法院构成，法院的主要工作人员是法官。如果一国的法治程度较高，法官应该是不存在上下级等级关系的独立工作人员。
总统制、议会制与半总统制
政治机构有职能和层级的划分，政治制度也可以区分为不同的层次。对一个国家来说，有四个主要层次的政治制度。
第一，政府形式。对民主国家来说，狭义的政府形式通常是指总统制、议会制与半总统制。
第二，选举制度。民主政体的主要选举制度包括多数决定制、比例代表制与混合制等。
第三，政党体制。民主政体的政党体制主要包括两党制与多党制，也包括一党独大制，多党制还可以区分为温和多党制与极化多党制。政党体制对整个政治生活的影响通常是重大的。
第四，央地关系。两种常见的制度安排是联邦制和单一制，当然还有两者之间的混合形式。与联邦制和单一制这样的制度标签相比，更重要的是中央与地方之间实际的分权安排。
在这里，我们暂时只关注政府形式问题。狭义的政府形式是指立法机构和行政机构的关系，主要有三种类型：总统制、议会制和半总统制。那么，三种政府形式的差异是什么？是否存在某种最佳的政府形式？或者说，何种政府形式最适合某个特定的社会？
实际上在我们现实生活中，以上三种制度都有做得相对比较好的国家，比如总统制国家的典型是美国，议会制国家的典型是英国，半总统制国家的典型是法国。下面为了比较这三种政府形式的优劣，我们先要弄清楚它们各自的特点。
首先来看总统制。在总统制条件下，选民选举立法机构，即一院制或两院制国会；同时选举总统，民选总统选择与任命内阁部长并领导内阁管理政府部门。总统制的主要特征是：
- 行政机关和立法机关均由民选产生，民选总统是政府首脑；
- 总统任期与国会任期固定，彼此互不统属，互相均不能推翻对方；
- 总统任命与指导内阁，并具有宪法承认的部分立法权。
再来看议会制。议会制下，选民选举议员组成一院制或两院制立法机构，然后由立法机构（通常是下院或众议院）选举或任免首相及内阁。纯粹的议会制的主要特征是：
- 立法机关由民选产生；
- 由首相（或总理）与内阁成员构成的行政机关来自于立法机关；
- 立法机关多数通过“不信任投票”可以罢免行政机关。
需要注意的是，在上图中，首相或总理在形式上是由国家元首（国王或总统）任命，但这仅仅只是礼仪性的。
在上面简要介绍完总统制和议会制的政治结构后，一个有趣的问题随之而来：美国总统与英国首相，谁的政治权力更大？谁更有政治权威？有人认为，美国总统的政治权力更大。理由是总统由选民选举产生、直接对选民负责，来自于全民的授权，具有很高的合法性。但是，这种看法存有争议。从具体的权力行使过程看，总统制下的总统时时受到立法机构的制约。在议会制下，行政机关（内阁）与立法机关是高度融合的，英国首相通常由议会多数党领袖出任。这样，首相想要通过某项预算、法案或重要决定时面对的阻力反而会更小。因而，首相的政治权力与政治权威反而可能更大。相反，在总统制下，总统的预算、法案和重要决定如何能通过立法机构的批准，这是一个巨大的挑战。比如，在2018年底美国总统特朗普就在“要求50亿美元修建美墨边境隔离墙”问题上和国会发生激烈冲突，致使美国联邦政府部分部门停摆三个星期，成为美国史上最长的政府停摆事件。所以，总统与国会之间也可能会产生紧张的政治对抗关系。当然，在美国，如果总统所在的政党同时控制国会参议院和众议院多数席位时，总统的政治权力就会非常巨大。但是，这种情形并不经常发生。
最后来看半总统制。半总统制下，选民同时要选举立法机构和总统，总统任命总理及各部部长，但总统任命总理时必须要得到立法机构半数以上的支持。半总统制的主要特征是：
- 总统与立法机构均由民选产生；
- 总统拥有巨大的宪法权威，可以任免首相（或总理）与内阁；
- 首相（或总理）与内阁必须要得到立法机关多数的信任。
因此，在某种程度上来看半总统制是总统制与议会制的结合体，既可能集中了总统制和议会制的优点，又可能集中了总统制和议会制的缺点。
半总统制之下，如果总统和国会多数党或政党联盟同属一党，立法与行政之间的结构性冲突通常较小；但如果总统与国会多数党或政党联盟不是同属一党，两者的结构性冲突可能会很激烈。总统提请国会任命总理的人选，国会既可能同意，又可能不同意。半总统制下，如果总统任命的总理人选无法在国会得到多数支持，就可能会变成一个政治僵局。这里的关键问题是：总统提出一个怎样的人选能在国会获得多数支持呢？一个可能的答案是国会多数党或多数政党联盟的主要领袖。
所以，在政治实践中，成熟的半总统制民主国家——特别是法国，总统完全可能任命国会多数党或政党联盟主要领袖出任总理。这也是法国目前形成“左右共治”模式的制度原因。在总统大选中获胜的一位右派总统可能任命一位在国会拥有多数席位的左翼多数党领袖出任总理职位。这样，就出现了“左右共治”格局。这是半总统制情况下可能会出现一些情况。但是，如果是其他国家，这种格局不排除会引发比较严重的政治冲突。历史上德国魏玛共和国（1919—1933）民主政体的垮台就跟半总统制的政府形式有关，2013—2014年乌克兰的政治危机某种程度上也与半总统制的架构有关。
举例来说，美国是典型的总统制国家。尽管宪法规定美国总统由选举人团选举产生，但目前的实际做法与选民直接选举产生无异，任期四年，可连任一次。民选总统任命内阁成员并领导政府，内阁部长是由总统任命的。但在美国，内阁部长的任命还需要经过国会的批准。当然，不同国家的总统制在这种人事任命制度上的具体安排是不一样的。美国总统拥有强大的行政权，但实际上又处处受到国会的制约。美国总统在预算、重要人事任命、法案及重要决策上都需要跟国会协商，需要经过国会的批准与同意。总统和议会任期固定，并且互相均不能推翻对方以垄断全部的权力。大家有没有听过美国总统解散议会呢？没有。大家有没有听过美国国会因为政策分歧而罢免总统呢？没有——除非是美国总统违宪而遭到弹劾。从制度上说，总统和议会都有固定任期，而且行政部门和立法机构成员之间不能互相重叠。在美国，如果希拉里要做国务卿，就需要把参议员的席位辞掉。因此，总统制是非常典型的立法权和行政权分立的制度，再加上政治上具有很强独立性的法院与司法权，美国是典型的三权分立制度。
美国国会实行两院制，拥有立法权，有权批准美国政府的预算、部长人选及法案。众议院由美国选民选举产生，任期两年，各州议员数量按照人口比例确定，共435人；参议员由美国各州议会选举产生，任期为6年，每两年改选1/3左右，每州2个席位，共100人。一般认为，美国参议院代表的是各州，众议院代表的是美国人民。在总统与国会的权力关系上，没有一方能够支配另一方。在批准财政预算、重大人事任免和立法方面，美国国会的权力是非常大的。
英国是典型的议会制模式。英国国会分为上议院和下议院，即贵族院和平民院，英国的两院制是历史演进的产物。在两院中，下议院掌握主要的政治权力，赢得下议院选举多数席位的政党组成政府，党魁一般出任首相，并挑选20多名议会同僚组成内阁。内阁来源于国会，内阁部长通常仍然是立法机构成员。与总统制不同，内阁是通常同僚合作型的。在内阁制下，首相或者总理通常是所有平等内阁成员中的第一个（first among equals）。换句话说，英国首相和美国总统的不同在于，英国首相某种程度上算不上是内阁部长们的老板。英国内阁成员之间更多的是一种合作关系，而首相只是其中为首的一个。
在议会制下，首相和内阁需要对议会负责，议会多数的不信任票可以解散内阁。英国国王是荣誉元首，国王任命首相及定期会晤首相的制度是礼节性的，国王并不掌握实际的政治权力。如果研究英国的王室历史，就会发现英国国王从17世纪到19世纪基本上是一个逐步去行政化的过程，后来国王不再掌握实际的政治权力。
法国是典型的半总统制国家。法国总统具有广泛的政治权力，担任三军总司令，有权提议全民公决，有解散议会和实行紧急状态的权力。实际上，这里的全民公决制度是为总统和议会可能的冲突所准备的。半总统制下，总统和议会都有最高的合法性与最高的政治权力，如果两者发生冲突就会导致政治僵局，全民公决就可能成为一种有效的调停机制。总统由直接选举产生，现在的任期为五年，并可连任一次。法国总统还任命总理。通常，总统和总理存在着明确的分工，法国总统往往对外交事务和国防等负有特殊责任，而法国总理大体上不怎么管外交，主要负责指导政府的日常事务。所以，法国总理和英国首相角色很不一样，法国总理更多是一个总管的角色，而且他经常需要去应付议会。从制度安排上说，总理要对议会负责，议会不信任票可以迫使总理和内阁辞职。所以，为了总理能够顺利地履行职责，法国总统后来就干脆跟国会多数派政党协商确定总理人选。
结果，法国政治的重要特色是“左右共治”。可以想象，这种“左右共治”可能的问题是政府很难实行比较强硬的政策，因为这种模式下政策都是不同力量妥协的产物，需要兼顾各个不同社会集团的利益。如果一个社会问题较少的时候，这种模式能够促成社会和谐。但是，如果一个社会面临比较严重的问题，比如内部冲突或财政危机，要想实施社会或经济改革，难度就非常大。这种模式下，改革的力量通常比较弱，因为它时时需要平衡各方的政治力量。
