读《防务与外交决策中的政治》其一——北风和太阳

读了一部分《防务与外交决策中的政治》。由于这本书信息量太大，所以分为几篇写读书笔记。这是第一篇。最近人越来越懒，看书也变得越来越慢。

这本《防务与外交决策中的政治》是由“得到APP”何帆老师推荐。何帆老师推荐的书都堪称干货，只是过于硬核，所以阅读体验不是十分好。但是本书的地位和翻译水平都毋庸置疑。它讲的内容是类似一个英剧《是，大臣》的故事，可以参照阅读。只不过，《是，大臣》把情景搞笑化。而本书用严肃的论证把整个决策过程还原为理论。作者的论点很简单。政府决策过程不是理想中那样由一个最高领导人下达命令然后层层分发执行。国家决策是国家内部政治博弈的产物，决策对于整体而言未必理性，决策过程可能充斥着混乱和动荡。而书的第一部分就是论述这个过程，书的第二部分则剖析了美国的权力中心以及它们如何作出决策。

书的一开始，就用“传统的、经典的”国际分析方法，分析了7个国际重大事件：古巴导弹危机、美国越战、中美建交、苏联入侵阿富汗、伊朗扣押美国人质444天事件、里根政府出尔反尔向伊朗提供武器并支持尼加拉瓜反政府武装、美军介入伊拉克战争。这七个案例都记录的话有点长，我只在读书笔记中归纳四个案例。

第1个案例是苏联为什么要在古巴部署核导弹？在美国U2飞机拍摄到苏联弹道导弹正在古巴大规模部署一个月前，美国情报委员会就讨论过苏联是否会往古巴运送导弹的问题，会议的答案显然是“不会”。首先，苏联人一定知道美国U2飞机正在飞行，因此运送武器很可能被发现；其次，苏联也一定知道他们往古巴运送导弹，美国很可能做出强烈反应；第三，尽管苏联在古巴部署导弹可以缓解其洲际弹道导弹过少的战略劣势，但是不可能根本解决问题；第四，卡斯特罗只是一个自封的共产主义者，苏联不太可能认为此人十分可靠；最后，苏联从未将核导弹运出国境外，哪怕是运往他的东欧卫星国。

而在美国发现苏联在古巴大规模部署导弹后，肯尼迪成立委员会分析“为什么”，得出6种可能性。第1种可能性是为了保卫古巴，但它很快就被否决。因为只需要少量的苏联部队就足以构成某种威慑，北约只出了三个营的兵力，就能在柏林形成一种厚玻璃窗式的威慑力量。第2种可能性是转移视线的圈套。这种解释认为苏联人觉得美国人会被激怒以进犯古巴，这样一来，苏联就能不费吹灰之力的攫取柏林到手。但这也被否定，因为挑衅未免代价过高，而且风险也过大。第3种可能性是以古巴换取柏林。在古巴部署完导弹后，苏联会在联合国提出以古巴换柏林。但是牺牲古巴会让共产主义其他国家感到唇亡齿寒。第4种可能性是以古巴的导弹交换美国部署在土耳其的导弹。而实际上部署在土耳其的朱庇特式导弹，已经老化淘汰不适用于战争。第5种可能性是扭转导弹劣势。这一解释被接受，但是问题是苏联人明知美国的U2飞机在天上侦察，秘密部署导弹是不可能的事。最后一种解释是冷战探测器。苏联想要测试美国人对于战争的态度，如果肯尼迪表现出软弱，那么苏联就会得寸进尺。这一解释也被接受，但是如果苏联人真的认为美国人没有胆量，为什么不直接打柏林。通过经典的传统的分析模式，美国人采用了后两种解释。即在是弥补导弹劣势的同时，试探美国总统的决心。

第2个案例是，中国为什么要邀请尼克松总统访华并开启两国关系正常化？根据传统的、经典的分析理论。由于中苏之间关于意识形态的分歧，逐渐产生了敌对关系。而中日因为侵华战争中已是宿敌。中美之间因为越战也关系紧张。因此中国发现自己被一些敌对的大国所孤立和包围。而东南亚没有中国能结盟的国家。为了破局必须缓和某个方面的紧张关系来，防止背腹受敌。对于中国来说，最危险的敌人是苏联。而如果和美国的关系缓和，那么与日本的关系自然缓和。原来三面受敌的局面就成为1对1的矛盾。这是一个地缘上的战略。

第3个案例是苏联为何要入侵阿富汗？卡特政府利用经典的、传统的分析模式来解释。首先苏联热衷扩张和侵略，入侵阿富汗反映了他们扩展帝国的动机。其次，苏联的长远打算是要把阿富国作为一个稳固的基地，从那里扑向中东，攫取石油资源。于是卡特政府视苏联入侵为一次敌对行为对国际紧张局势的缓和是一种威胁。卡特政府拉上了整个西方，对苏联进行制裁，升级冷战。

第4个案例是伊朗扣押美国人质事件。经典的、传统的分析方式得出三种答案。第一，在过去15年中，苏联军事力量的扩张，使许多伊朗人怀疑同美国结盟是否还能像过去一样为伊朗提供安全保障。扣押美国人质，象征了伊朗迈出奉行独立政策的坚实一步。第二，伊朗野心勃勃。它一心想在伊斯兰世界确立其他领导地位，要建立这种地位，必须显示自己独立于美国。第三，扣留人质还有意识形态上的号召力。伊朗公开对抗一个超级大国而不受惩罚，象征自己是正在受欺凌的第三世界人民这边。对此卡特政府采用胡萝卜加大棒，在新的总统就职后达成了人质获释协议。

然而，同样适用传统的、经典的分析方式，我们可以对上述四个案例得出相反结论。古巴导弹危机中，执委会成员认为，与其对导弹进行轰炸，不如对古巴实施封锁。因为苏联在古巴部署的导弹，既不能用于“第1次打击”，由于其精准度过差以及倒计时过长；也不能用于“第2次打击”，由于这些导弹过于脆弱。苏联对古巴部署的导弹无法产生多大的实质性威胁。而“冷战探测”的说法，更是无稽之谈，苏联明白一旦开战，自己在战略导弹上处于劣势，这是玩火自焚。“冷战探测”是在导弹优势下的决策。更何况，主战场应该在柏林。

对于尼克松访华事件，无疑中方采用了传统的、经典的分析。但是国内反对派一样用这种方法得出反对观点。和苏联相比，美国离中国遥远，不对中国构成直接威胁。而美国也无助于中国对抗苏联，就算能从美国获得武器，也是过时的武器。而和美国实现关系正常或会导致中苏之间进一步恶化，加剧紧张关系。除此之外，缓和中苏关系，还会从另一方面为中国带来好处，在第三世界共产主义国家保持地位。

对于苏联入侵阿富汗，美国国内一样有人使用经典的、传统的分析方法，得出了相反意见。苏联一贯的行动模式是“低代价、低风险”。他之所以冒着激怒美国的风险入侵阿富汗，目的并不是以此为基地扑向中东，而是为了在边界建立一串卫星国，作为防范遭受侵略的缓冲地带。这是苏联被德国攻至莫斯科的后遗症。而美国用来驯化苏联的方法一直是“胡萝卜加大棒”。由于，阿富汗至美国十万八千里，更糟糕的是美军要抵达阿富汗，必须要通过巴基斯坦或者伊朗，所以美国手里并没有大棒。而愚蠢的卡特政府把胡萝卜也丢弃殆尽，入侵阿富汗的利益高于丢弃美国胡萝卜的损失。

关于伊朗人质事件，传统的、经典的分析方案也有相反的观点。当时伊朗面对的主要问题是经济问题，而无论是苏联还是第三世界，都没有办法帮伊朗解决经济问题。唯一能帮伊朗解决经济问题的是美国，而伊朗这次又扣押了美国的人质。而伊朗的新政府从来没有感受过苏联对他的直接威胁，相反更大的威胁正是来自于国内的共产党。所以，传统的、经典的分析模式可以得出结论，美国不应该采取卡特政府的惩罚措施来激化矛盾，在压力下同意释放人质意味着威信扫地，反而应该用胡萝卜来诱使伊朗政府合作，比如帮助解决经济困难。

经典的、传统的分析模式，会把权力关系放在重要地位，其前提是国家追求的目标不仅是自身的生存和维护其所有，而且还要增强其力量。结果就是战略和地缘政治因素在这一分析模式中占了主导。然而这种方式会产生完全相反却又合理的结论，这就产生一种怀疑：这种分析方式可能有严重的缺陷。

为了解决这个缺陷，我们不妨看看传统的、经典的分析方式，是怎样一种理论。实际上政治理论和科学理论的构成有相似之处，都是一个逐步完善的过程。理论的目的在于完善一种动力关系来预测未来。它的雏形类似：一片乌云急速朝我飞过来，那么就可以预料到很快就会下雨。这个理论雏形只要掌握“乌云”“急速移动”两个事实就可以推论“将要下雨”。这种推论由人类长期观察而来。我们并不需要考虑这片云是“从东边来”还是“从西边来”，也不需要考虑现在正是“白天”还是“黑夜”。

而理论的现代化是一个逐渐完善的过程。如果你从来没有见到动物，你就无法判断一只狗会不会伤害你。在具有动物知识的情况下，你看到狗的牙齿和爪子，你就得出这条狗有伤人的可能，从而避开它。如果你知道，对人友善的狗会摇尾巴，而凶猛的狗会嚎叫，那么你就可以通过观察做出避险决策。如果这条狗的尾巴不动，你另外可以通过狗的品种（比如金毛不会咬人）和狗的状态（比如被绳子拴着）来判断狗是否会伤害你。这是随着知识储备逐渐推进的过程。

值得一提的是，就算新的理论已经产生，旧的理论也未必失效。即使光不见得是一种波状运动，波状运动理论也不应弃之不用。人类利用这种波状理论制造出一大批奇妙的东西，比如眼镜望眼镜，照相机等。即使爱因斯坦接替了牛顿，但是也别把牛顿的孩子和爱因斯坦洗澡水一起泼掉。美国登月飞船的方程式用的就是牛顿的物理学。

然后，让我们像爱因斯坦对待牛顿那样探讨一下战略的、地缘政治的分析模式：试图确定这一模式后面的假定。首先，根据这一模式，国际事务中的行动者既非男人也非女人而是国家。第二，这一模式假说国家都是有其目标，其中国家的生存当然首居其位。第三，这一模式假设国家追求的目标相对来说为数不多可以毫无困难地按优先次序加以排列——第一是生存，第二是权力。第四，地缘政治的、战略的模式假说国家要对达到目标的各种可供选择的方法进行系统的研究。最后，这一模式假说对完成国家目标的选择方案的研究，是通过客观而不用感情用事的理性分析来进行，也就是统筹全局。

通过这种分析模式，战略分析家谈到中国、美国和苏联，就像他们谈到毛、邓、罗斯福、肯尼迪、里根、斯大林、赫鲁晓夫或者戈尔巴乔夫一样经常。分析家们用的是速记式的语言，“莫斯科这样认为”，“华盛顿要求那样”，“北京对某件事感到愤慨”等等。国际政治中的行动者就像一些黑匣子。分析家们不需要了解匣子里发生什么事。就像你预测下雨不会管这片云是从东边飘来还是北边飘来。

国家被视为一些黑匣子。分析家们不需要了解这些匣子内部发生的事。分析家们在匣子外面进行工作，又不了解匣子里面的事，但他们可以从国家在世界范围内采取的各种行动，推断出它的动机和意图，性质以及它下一步的行动。就国家动机、目标和行动而言，所有的黑匣子都一样，所不同的只是它的规模大小，力量强弱和战略地位。这个黑匣子不一定真实，但是作为一种分析工具，通常有些用处。

在确立这个黑匣子后，为了更符合实际，你可以对它进行改进，改造成粉红色、紫色、褐色和蓝色的匣子。例如，在黑匣子里加入意识形态、文化和民族性格，例如中国的儒家底蕴；在黑匣子里加入国家实力的因素，例如英国和日本因为它们的地利而崛起；在黑匣子里加入决策的合理性，充分运用博弈论来使决策符合逻辑；在黑匣子里加入威慑理论，实际上就是同归于尽的核威慑。总而言之对这些匣子还是匣子，只是上了不同颜色，比如亚洲匣子、欧洲匣子，又或是法西斯匣子、共产主义匣子和民主匣子。

然而，随着知识储备的增加，有些学者不满意这些概念模式。他们打开匣子，看看能否通过研究匣子内部的情况，对其行为做出更好的解释。打开美国这个匣子分析一下，会发现一个以总统为首的行政系统，一个立法系统和一个司法系统，这权力和权威都由宪法规定。在税收和经费当面，国会权力最大。在公民自由和权利方面，法院权力最大。在外交事务方面，总统权力最大。打开英国这个匣子分析，这次发现有一位立宪的君主，一位首相，一个内阁和一个议会，其游戏规则不是由一部成文的宪法确立，所依赖的是习惯和传统的不成本法。在英国这个匣子里，内阁的权力极大。甚至，如果首相在重大问题上被内阁否定，他就将被本党议员组成的决策委员会所取代。

在打开匣子之后，我们就得到一个组织过程模式。这一模式的基本假设就是政府由一些大的组织机构组成。主要领导人虽然居最高地位，但是他们收到的信息由组织提供，各种方案由组织分析研究，做出的抉择由组织实行。它的要点可以概括如下：首先，国际政治的事件都是组织机构的产物。第二，国际事务的行动者不是民族国家，而是“一个松散地联合在一起的组织机构，其最高层是政府领导人”。第三，各类问题按其不同领域由不同的有关组织机构负责，例如国防部负责军事，而国务院负责外交。第四，由于不同的组织机构只对狭小的领域负责，因此眼光也容易狭窄。组织机构的产物最突出的特征就是程序性，因为组织机构都要按规范的运作程序来处理问题。第五，组织机构要履行其职责就需要分散其权力，而为协调行动又需要集中控制，于是两种需要之间经常处于紧张状态。第六，虽然最高领导人的干预并不如人们想象的那样经常有效，但是这些领导人确实自有其技巧来改变政府政策。例如官员可以把执行一项新政策的责任交给另一个机构，或者成立一个新的机构。

拿古巴导弹危机来举例子。按照组织过程模式的解释，苏联导弹大量过剩是因为苏联控制导弹的是炮兵，而不是像美国由空军控制。空军的习惯是为打一场战争提供有限数量的飞机，而炮兵的习惯为整个一场战争维持每月进行数百万炮击的军火生产能力。苏联之所以未能掩蔽好导弹发射场，是因为工兵营按照苏联国土上的发射场的规范运作程序，而没有考虑到古巴这一不同情况下，以掩蔽发射场的需要。这一导弹的危机的起因由组织按照自身程序惯性引发。

内部运作模式还有无数次要变式。比如“斯文加利”理论，这种理论认为总统只是国务院和五角大楼官僚们的一个傀儡，是这些人真正从他们狭隘的利益出发，决定着外交和防务政策。另一种变式是“权力精英”理论。权力精英指的是一个特殊的社会阶层，他们垄断了社会上一些重要机构，主要有权势的位置。而这个最高阶层的成员协调他们活动和政策，可以牺牲其他一切人的利益来统治社会，保证了其后代“自我永存”。

打开匣子的学者又根据政府主要政治过程作出决策，这一理论提出了另一种模式：“内阁是总统的天然敌人。”杜鲁门向埃森豪威尔将军交权时曾说过“他会坐在这里说：去做这件事，去做那件事。但是什么也没有做。唉，可怜的艾克，这里可一点都不像军队。”这种体验许多美国总统都有过。在古巴导弹危机时，苏联说他决定在古巴部署导弹，是因为美国在土耳其部署朱庇特式中产导弹。这让肯尼迪非常气恼。因为肯尼迪早就下过命令要撤销这批过时的导弹。但是这个命令并没有得到执行，以至于成了苏联的口实。

作为一个美国民众，会认为，国家政策的制定过程应当井然有序、权责分明。民众想当然的觉得一项决策是一个完整的行动，可以清楚的看到始末，由最高领导人一项项布置下来。而制定政策的实际情况却与理想大相径庭。政策常常是一堆不明显互相关联甚至毫不相关的行为的总和。有时重大的政策似乎也并非有意识地作出决定的结果，而只是官僚机构在势头上作出，例如在广岛和长崎投下原子弹就是如此。一个政府无法决定要开创一个核时代，它只能决定在敌人之前试制成一颗原子弹。在罗斯福决定试制第一颗原子弹之后，所有的推进就超出了他的掌握，由不可避免的大规模的和不可阻挡的官僚机构势头完成。所以很难明显找出谁在决策，在防务政策中，有时海陆空三军相互都会把对方看成比外部力量更加危险的敌人。陆军为地面部队争，空军为轰炸机争，海军为战舰争。

这种制定政策过程的混乱动荡部分地是由宪法的性质造成。美国政府并非“三权分立”这么简单，而是一个不同的机构分享权力的政府。许许多多的人都参与制定决策，这就导致了混乱。当然混乱的政策制定过程还有他根源。大多数人对于侵犯其经济和钱财方面的利益交易接受，而使之违背政策信念就很难做到。美国在越战的绝密文件泄密，正是由信念驱动。就像《是，大臣》中所说，“只有政府这条船是从顶上开始漏水”。政策制定过程中的混乱和动荡另一个原因，就是问题的复杂性和我们对社会事物的状况和根源缺乏足够的知识。

基于以上三个原因，设定政策成了一项政治，关键在于设法调和各种相互对立的目标，使不同愿望和使用的手段相适应，并在持有相互冲突的愿望和目标人之间调停。政治决策有4个特点，使之有别于其他角色的过程：第一，冲突和分歧。参与决策各方的利益不同，或者说屁股不同。二、共同的价值观。大家在决策中有一个共同的底线，否则船就会沉没。参与决策的男男女女本身对国家强盛有着共同义务，这类人有着很高的比例，这就是为什么地缘政治的黑匣子模式在实际运作中的发挥作用。三、相互的竞争群体。一些群体为了扩大利益所组成的非正式的联盟相互竞争。四，权力。权力最终关系到落实自己的利益。决策过程充满了游说和结盟，冲突和对立。这个过程本身就是一种政治。

总统在决策过程中虽然也有其权力，但是不能一手遮天。总统不可能仅凭自己意愿下命令就得到执行。所有政策必须在国会各派中争取到足够的支持，并且在新闻界利益集团和关心这些有关政策的公众中，争取更广泛的支持。在整个政府决策过程中。首先，各色人等广泛参与。第二，每一个参与者都在行使权力，尽管权力有大有小。第三，每一个权力中心，都有着不同的动机和目标。第四，因为各种权力中心有着不同目标，而且对于达到目标的各种可选择的手段的效应和代价如何也有自己的判断，政治上的冲突和斗争由此产生。

在这种政治决策过程中，官僚有着近水楼台先得月的优势，他们组成各个权力中心代言各个利益集团，并进行合纵连横。国务院中某些派别常常同国防部中观点相似的派别联合起来对付国务院中的中立面，而他们的对立面也是同国防部中其他派别结成联盟。单纯论政治的话，决策的结果更为重要，而在官僚的参与下，决策的过程反而至于结果之上。因为决策的过程可以实现各种国内利益。就比如虽然杨振宁提出把制造大型粒子对撞机的经费用来培训国内物理人才更有效，但是制造大型粒子对撞机意味着无数的饭碗。而防务和外交政策看上去是国与国的博弈，但是很多时候受到国家内部博弈的影响。

那么现在，我们利用政治过程模式，来重新分析一下之前四个案例，这其中充满派系冲突和妥协。要用政治过程模式来解释，那么首先就要寻找权力中心，然后是找到他们的目标、达到目标的途径、各自狭隘的利益等诸如问题上的差异。比如苏联的权力中心最突出就是党的机构、军方、克格勃、其他政府机构、各经济企业的管理机构以及不同地区的党组织和政府。

我们重新分析古巴导弹危机。第一，军方对于部署导弹的决定不会十分满意，但在古巴部署中程和中远程导弹，至少可以达到一半目的。因为这一部署计划可以在制造洲际导弹之前部分的补救，当前这种不平衡状态。对于经济领域的权力中心，这种见解无疑是他们的胜利，因为缓慢的发展的洲际导弹计划不会干扰长期经济增长计划。如果在古巴部署导弹既能安抚军方又能安抚工业领导人，党的领导显然会认为实行这一政策适合。此外，在古巴部署导弹也将是对美斗争的一个胜利，在中苏争论中都可以利用。同时，也为苏联利用古巴作为基地，使党在中美和南北获得更多的政策利益提供了诱人的机会。这样，外交部包括克格勃都能认可。苏联各地区党的机构和地方政府的官员也会觉得这一建议颇具吸引力，因为这样一来就不会因为同时供应大炮和黄油而削弱消费品生产。党内强硬派会成为此举挫败了帝国主义，要不然必然会坚持制造携带核弹头的洲际导弹。简而言之，各种各样的个人和组织介入了苏联在古巴部署导弹的决定。这已经并非单单是一个苏联匣子对美国匣子的问题。

再来重新分析中美建交。当时国内有四派。一派是“凡是”派。一派是“老干部”派。一派是“复旧”派。一派是“新实践”派，邓就是这派。无论是缓和中苏关系还是中美关系的战略辩论中。“凡是”派强烈反对前者，对后者可能也不积极。“老干部”派只要对自己生存有利的政策，他们都赞成。“复旧”派主张缓和中苏关系。“新实践派”倾向于缓和对美关系。实际上，中国关于缓和对苏关系和对美关系的争论，是同争夺毛的继承人地位的权力斗争联系在一起。就国际战略来说，缓和对苏紧张关系更符合逻辑，但是如果缓和对美紧张关系是一个建立联合阵线以便能争取到接班人地位，那么主要考虑的问题就是政治而不是战略逻辑。

在谈谈苏联入侵阿富汗，按照戈尔巴乔夫的说法，是勃列日涅夫会同少数高级军官以及各个最高官员作出的决定。而西方分析家很难判别哪些派别赞成，哪些分别反对入侵阿富汗。当政治过程模式所需的事实无法获得或者不足时，黑匣子模式显然胜过单凭投掷硬币做决定。所以千万不要把黑匣子模式这个孩子连同洗澡水一起泼掉。

最后重新分析伊朗扣押美国人质事件。那段时期，伊朗革命政府内部的不同派别正在进行一场权力斗争。伊朗国王刚被一批好战的宗教领袖联合赶下台，其公认最高威望的领袖是霍梅尼。而首相巴尔扎甘和霍梅尼并非一个派系，属于温和派。在这种情况下国内的伊朗好战分子曾好几次拒绝执行政府命令。伊朗政府对底层的控制力完全丧失，属于无政府状态。巴扎尔甘作为温和派路线，还会见了卡特的国家安全顾问布热津斯基。在反对巴扎尔甘的游行中，一批好战分子脱离队伍跑到美国大使馆静坐示威，紧接着爆发了暴力行动，占领大使馆扣押了人质。绑架行动并没有被事先策划，只是随后这群好战分子突然发现自己成了世界的焦点，所以一直不放人。这成了伊朗权力斗争中的一种有效战术。在伊朗政治权力斗争结束后，极端分子可以通过处决人质进一步达到羞辱美国的作用。但是既然权力斗争已经结束，人质也就不再有用，于是释放了人质。

读书笔记就写到这里。按照作者的分析模式，上世纪那些重大的防务外交事件吗，大多是国内政治的产物。每个派系都需要实现自己的利益。所以，我想，想要影响国际政策，“大棒”的效果明显不如“胡萝卜”。“大棒”只能使对方更加团结，而胡萝卜才能使对方内部分化。这就好比北风和太阳的故事啊。