隐性债务化解背景下的平台转型

（一）城投平台的起源和历史沿革

20世纪80年代初，城市基础设施建设所需的资金从最初的公共财政预算出资转变为地方政府主导、银行贷款配合的模式。在1992年邓小平南巡讲话后新的改革举措陆续推出，建设项目法人责任制开始确立，法人企业取代政府主导，对建设项目全程负责。以90年代的上海为例，当时上海市虽然向中央贡献了六分之一的财政收入，但长年以来市政建设投入严重不足，交通拥挤，市政设施老化，此时上海采用了城市经营的新思路，即组建一系列的政策性平台公司，以政府信用作担保，实现市场化经营和多元化筹资。1992年，第一家城投公司上海市建设投资开发总公司成立，仅此一家公司在1992年至2004年就通过财政投入、内外举债等形式募集了约1200亿元的城建资金，随后上海相继成立了多家综合性投资公司，市政府轮番使用平台进行融资，哪家平台负债率较高，就让它“休养生息”，政府为其补充资本公积或划拨土地，然后通过其他负债率较低的公司继续融资，拓宽上海市政建设的融资渠道。

一般认为，城投平台的诞生主要源于地方政府事权与财权的失衡，而失衡的背后则是源于央地政府间纵向的“属地化行政发包制”以及地方政府间横向的“政治锦标赛”。我国中央政府与地方政府间的关系主要包括事权分配、财政分成和晋升激励。1994年，为扭转财政包干制下中央财政收入占比持续下降的问题，我国开始推行分税制改革，一是划分中央和地方的事权和支出，二是以税种划分中央和地方的财政收入，三是税收实行分级征管。分税制改革使得中央财政收入占比大幅提升，而所承担的事项和支出责任开始向地方财政下放，央地间“财权上移、事权下压”的失衡逐步呈现，“上级点菜、下级买单”的现象时有发生。学者研究显示，历史上多数的财政改革都是以调整中央和地方财政收入分配关系为主，很少涉及二者事权的划分，而事权划分是以属地化行政发包制的方式确定。地方政府的事权和财力不匹配，加之地方政府预算内财政实力有限，继而高度依赖非正式财政体系（例如城投平台、隐性债务、预算外财政等）提供基本公共服务，这也为后续的隐性债务问题埋下伏笔。

当前，中央和地方财政关系改革是新一轮财税改革三大内容之一，也是现代国家治理的重要方面。财政部刘昆表示，“十四五”时期，要着力建立权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系，推动形成稳定的各级政府事权、支出责任和财力相适应的制度。针对中央财政事权和支出责任，刘昆表示，适当上移并强化中央财政事权和支出责任，重点将涉及生产要素全国流动和市场统一的事务，以及跨区域外部性强的事务明确为中央财政事权，减少委托事务，加强中央直接履行的事权和支出责任；按照地方优先的原则，将涉及区域性公共产品和服务的事务明确为地方财政事权；合理确定中央和地方共同财政事权，由中央和地方按规范的办法共同承担支出责任，进一步明晰中央和地方职责范围。针对地方政府财政事权和支出责任，需要相应的财力做保障，健全地方税体系，培育地方税源，是央地财政收入划分的重要内容。

从官员考核的视角出发，以往政府将GDP、财政收入作为地方官员重要的晋升考核指标，在“政治锦标赛”的驱使下，地方政府推动基建的积极性高涨，建设资金需求增加，而地方财政资金来源较少，两者结合下，城投平台成为政府投融资和经营建设的重要工具。此外，由于存在3-5年的官员晋升或考核周期，部分地方政府过度追求短期政绩表现，而忽视长期可持续发展，部分区域“短视”的施政理念同样导致地方债务风险累积。

（二）城投平台政策的“治乱循环”与信用利差

城投公司承担政府投融资职能，在经济下行周期，政策一般以稳增长为主要目标，通过逆周期的基建投资托底经济，城投平台的重要性凸显；而在经济过热、杠杆率攀升时期，政策一般以防风险为主要目标，债务管控力度加强，城投政策收紧。

通过对2009年以来城投债政策梳理，我们发现城投政策的演变大致呈现出3年一个周期，即2年偏松1年偏紧；且城投政策力度与行业利差呈现显著的相关性，在政策宽松阶段城投利差收窄，政策收紧阶段城投利差走阔。2009年至2012年为第一轮政策周期，2009年3月至2011年3月为宽松周期，央行推出四万亿计划以应对金融危机，城投平台的数量及融资规模均出现激增，《关于进一步加强信贷结构调整促进国民经济平稳较快发展的指导意见》（银发[2009]92号）支持有条件的地方政府组建投融资平台；2011年4月起政策边际收紧，期间印发的《关于切实做好2011年地方政府融资平台贷款风险监管工作的通知》（银监发[2011]34号）规定不得新增平台贷款，不得向“名单”外平台放贷，对到期的平台贷款本息一律不得展期和以各种方式借旧还新，即“减存量，禁新增”。

2012至2015年为第二轮政策周期，宽松政策标志为2012年3月的《关于加强2012年地方政府融资平台贷款风险的指导意见》（银监发[2012]12号），“禁新建”改为“控新建”，“减存量，禁新增”改为“缓释存量，禁新增”；此外，新预算法（2014年8月修正版）明确综合考虑地方发展需要、化解地方政府债务、风险防范化解等多方面因素，在为地方政府举债“开正门”的同时，也设置了若干安全阀来“堵偏门”；政策收紧的标志为2014年10月的《国务院关于加强地方政府性债务管理的意见》（国发[2014]43号），意见明确政府债务的融资主体仅为政府及其部门，剥离融资平台政府融资功能，对政府融资平台企业存量债务的处理方式进行明确。

2015年至2018年为第三轮政策周期，2015年5月的《国务院办公厅转发财政部人民银行银监会关于妥善解决地方政府融资平台公司》（国办发[2015]40号）为政策转松的标志，该办法对银行业金融机构支持地方政府融资平台在建项目作出了系统要求，要求银行业金融机构要在全面把控风险前提下，不得盲目抽贷、压贷、停贷；2017年5月起政策再度收紧，《关于进一步规范地方政府举债融资行为的通知》（财预[2017]50号）加大违规担保清理力度，首次提出规范地方PPP融资，加强平台融资管理，不得以文件、会议纪要、领导批示等任何形式，要求或决定企业地方政府变相融资；《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预[2017]87号）坚持政府购买服务改革导向同时，严格限定政府购买服务的范围、严格规范政府购买服务预算管理、严禁利用或虚构政府购买服务合同违法违规融资；《财政部关于坚决制止地方政府违法违规举债遏制隐性债务增量情况的报告》制止地方政府违法违规举债、遏制隐性债务增量”，落脚点是“地方政府隐性债务风险”；《关于规范金融企业对地方政府政府和国有企业投融资行为有关问题的通知》（财金[2018]23号)明确“除购买地方政府债券外，不得直接或通过地方国有企事业单位等间接渠道为地方政府及其部门提供任何形式的融资，不得违规新增地方政府融资平台公司贷款。”

2018年7月至今为第四轮政策周期，相对宽松的政策风向延续至今，2018年7月国务院常务会提出“引导金融机构按照市场化原则保障融资平台公司合理融资需求，对必要的在建项目要避免资金断供、工程烂尾”；2019年政府工作报告指出“鼓励采取市场化方式，妥善解决融资平台到期债务问题，不能搞半拉子工程”；《关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》提出“在严格依法解除违法违规担保关系基础上，对存量隐性债务中的必要在建项目，允许融资平台公司在不扩大建设规模和防范风险前提下与金融机构协商继续融资”。站在当前的时点上，考虑经济下行压力依旧较大，基建托底的必要性仍然较强，城投平台的宽松政策有望延续。

（三） 关于隐性债务

地方政府债务的化解工作可分为两轮，第一轮是2018年之前，以规范地方政府预算内债务、进行存量债务置换为工作重点，第二轮为2018年之后，以隐性债务置换为核心。

第一轮债务化解始于2013年下半年，审计署对全国政府性债务进行了审计，并将政府性债务分为3类。政府负有偿还责任的债务（Ⅰ类债）指需由财政资金偿还的债务，属政府债务；政府负有担保责任的债务（Ⅱ类债）指由政府提供担保，当某个被担保人无力偿还时，政府需承担连带责任的债务；政府可能承担一定救助责任的债务（Ⅲ类债）指政府不负有法律偿还责任，但当债务人出现偿债困难时，政府可能需给予一定救助的债务。Ⅱ、Ⅲ类债务均应由债务人以自身收入偿还，正常情况下无需政府承担偿债责任，属政府或有债务，因此当时业界将此近似视为隐性债务。国发[2014]43号文规定了地方政府只能通过债券形式在预算内举借债务；2015年新《预算法》以立法形式明确了地方政府债务执行预算内限额管理后，在2018年之前，地方政府主要开展将存量债务纳入预算管理、将非债券形式的政府债务置换为债券的工作。

第二轮债务化解为2018年中至今，以清理、甄别、化解地方政府隐性债务为核心。在2015年至2018年，地方政府预算内债务置换基本完成后，高层开始部署化解地方政府预算外债务。2018年8月，中央发布《关于防范化解地方政府隐性债务风险的意见》（中发[2018]27号）、《关于印发〈地方政府隐性债务问责办法〉的通知》（中办发[2018]46号文），对隐性债务明确了定义、风险管理、化解安排等。2019年5月5月《关于防范化解融资平台公司到期存量地方政府隐性债务风险的意见》允许“金融机构发放贷款以置换政府融资平台的隐性地方政府债务”。

根据《财政部地方全口径债务清查统计填报说明》，隐性债务的化解主要有6大途径。

1、安排财政资金偿还

计划安排年度预算资金、超收收入、盘活财政存量资金等偿还。

2、出让政府股权以及经营性国有资产权益偿还

计划通过出让相关股权取得收益偿还。

3、利用项目结转资金、经营收入偿还

计划由企事业单位利用项目结转资金、经营收入偿还（不含财政补助资金）。

4、合规转化为企业经营性债务

计划将具有稳定现金流的债务合规转化为企业经营性债务。

5、借新还旧、展期等

计划由企事业单位协商金融机构通过借新还旧、展期等方式偿还。

6、破产重整或清算

计划对债务单位进行破产重整，并按照公司法等法律法规进行清算，相应化解。

结合本轮城投隐性债务化解的实操案例，债务化解分为中央、省级和市县3个层次，其中中央层面主要为建制县隐性债务化解试点，省级层面包括括国开行、商业银行、AMC等金融机构的债务置换，以及省级化债基金、省级担保公司等，市级层面主要为平台整合和财政平衡。

（四）本书回答的一些有趣的问题

1、中央政府与地方政府的关系，事权、财权、人事权；

2、中国特色的政经互动，官场和市场的关系，市场的正和博弈和官场的零和博弈；

3、数目字管理、层层加码和责任状；

4、地方保护主义、省界贫困怪象；

5、官员任期与信贷周期、投资周期；

6、“帮助之手”还是“掠夺之手”，“自由裁量权”还是“合法伤害权”；

7、上级超负荷。