《转型中的地方政府》读后感与摘抄

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《转型中的地方政府》读后感与摘抄

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一、概述

本书的一大亮点就在于将着眼点置于地方政府的晋升激励和绩效考核机制， 以此为出发点试图解释中国三十年经济高速发展的制度内因。 随着对此制度内因的解释，其实也回答了一个问题，“为什么只有中国能搞改革开放？”， 此处基于我对书中内容的理解，做一个总结回顾。

在改革开放以前，中国是照搬苏联的政治社会模式，毕竟苏联通过五年计划完成了迅速工业化的奇迹。 但是在实际推行的过程中，毛泽东采取了个人威权主义的独裁模式， 虽然在一些国家重点项目取得了“集中力量办大事”的成绩，但是在社会整体的经济建设上， 基本没有取得太大进展。

毛泽东进行反思后，认为中央管得太多太细，而中国幅员辽阔，各地方情况迥异而且复杂。 所以毛泽东提出要“提高地方的积极性”，中央除了少数核心央企外，要把绝大部分的国企和行政机构进行下放。 但是也正是因为毛泽东的“威权主义”体制，导致他无论推行任何政策，都是狂暴暴雨般地大跃进式搞法。 而且还有个重大问题是毛泽东用“政治忠诚度”作为考核官员的绝对标准， 导致各地官员在进行经济建设时优先考虑是否“政治正确”，这导致效率极端低下甚至起到了阻碍发展的作用。 尤其后期还出现了文革动乱，中国的城镇化和工业化建设不进反退。

邓小平上台后，确认经济发展是执政核心，并且将“经济发展（GDP）”作为官员考核的核心指标， 地方官员要想晋升，唯一的办法就是提高本地的 GDP。

为了让地方官员能够放开手好做事，中央还进行放权，除去个别直属单位和央企外， 中央原则上不再过问地方人事权、财政权、行政立法权。地方官僚长官（省委书记、市委书记、县委书记）成为地方一把手， 主管所属官僚的任命、晋升和地方财政支出，而且可以颁发行政法规，成为地方大权独揽的“封疆大吏”。

大权独揽于一人，为对这个人进行单一量化考核成为可能。 上级只需要制定经济发展指标，然后下级一把手就各显神通，想方设法地取得最高绩效。 如此由上至下的层层传递，实现了全国上下，各级政府全身心的投入到经济发展的工作之中， 为中国的经济腾飞提供了制度基础。

从某种意义上说，中国的政治体系变得很像是外包制。中央政府制定目标，然后分包给地方政府， 中央政府只负责到期进行量化考核。所以这一制度也被称为“行政分包制”。

除此之外，在邓小平执政后不久，还提出了“干部年轻化”的要求，为各级行政一把手设定了年龄和任期的限制。 在那个时代，导致了一大批老干部的下台，令一大批年轻干部受到升迁和任命， 为中国官场注入了大量年轻的血液，也使得中国官僚的人均学历水平在短时间里实现了跃升， 这也为后面的经济高速发展提供了官僚红利。

行政发包、量化考核的另一个核心的特点在于，“外部性的无限放大化”，或者称其为“官场的囚徒困境”。

经济学上的外部性指人们在从事经济活动时忽略了对第三者造成的影响，比如企业的排污行为， 虽然不会影响企业本身的业绩和竞争关系，但是却会对整个社会环境造成影响，是一种损人利己的行为， 这种行为无法通过竞争自然化解，只能通过外部力量的介入。

而官场的“外部性无限放大化”指的则是官员在计划自己的计划时，会极大的受到第三者行为的影响。 这是因为在对官员进行绩效考核时，不但要考核其 GDP 的绝对指标，还要和其前任、周边官员的绩效进行综合评比， 后者的评分占比甚至还要更高。所以比起在自己的属地取得经济成效更加重要的是，一定要比前任和周围省市取得更好的成绩。

要想比同僚的成绩更好，实现这一目标有两种方式：

• 自己取得更高的得分。
• 降低对方的得分。

这两点在中国的地方经济中都能找到大量而且明显的体现。

拿前者来说，为了取得更高的得分，每当中央经济增长计划出来以后，地方官僚往往都会提出一个更高的计划指标。 这是因为为了能够在周边省市中胜出，而且由于预测到竞争对手一定也会加码，所以自己也只能想方设法把指标定到高位。 这个指标在往下级传递的时候，下级出于同样的目的往往还会再次加码，提出更高的指标。这一现象也被称为“层层加码”。

对于后者，演化成了在中国独具特色的“地方保护主义”。官员会想方设法的推广本地品牌，阻挠外地品牌进入本地。 而且宁肯重复建设、浪费投资，也要在本地建立起一整套全面的工商业体系，也绝不肯使用外地现成的体系或设施。 这是因为，“合作共赢”虽然可能能给本地带来更多的经济收益，但是也会给外地带来经济收益， 这会导致跨地区综合评比的得分下降，而这在绩效考核中占的比重更大。所以以邻为壑，零和博弈反而成为了理性的施政行为。

这种地区竞争除了导致资源浪费外，还让企业的跨地区经营和兼并变得格外困难， 各地大量重复建厂，互相间同质化恶性竞争，难以形成规模效应。 这也导致中国的产业长期处于集中度低下，位于产业链中下游的状况。

囚徒困境很好理解，因为上级的肥缺是有限的，每次考核后能够晋升的人数也是有限的， 要么你上要么他上，这注定是一场无法双赢的竞争。每个人都只能竭尽所能的提高自己的成绩，打败对方，获得晋升的可能性。

地方官为了实现业绩提升，再加上大权在握，会想尽一切办法。 这其中必然包含一些可能会影响整体利益的行为。所以中央也需要通过各种办法对地方的行为进行监督和纠正。 为了保证中央能够对地方具有”生杀大权“，中央掌控绝对人事权、立法权、军队和法规解释权。 绝对人事权意味着中央可以任意任免任何一个地方官。中央立法权意味着地方只能颁发行政性法规，而中央可以随时将其废除。

依靠绝对立法权和人事权，中央可以保证对地方官僚的绝对控制， 而这种绝对控制，则是中央敢于让地方大权独揽的政治保证。 这也是为什么中国的官僚无法接受民间的选拔和考核，因为这会干扰到中央的行政发包制度。

了解了上述内容，就可以理解为什么改革开放所带来的三十年经济增长只能发生在中国。 因为这一系列的行政体制要素构成了重要的制度性基础。 还有很多其他国家也有对外开放或者人口红利，但是却无法充分的调动起官员积极性， 将体制转换为经济发展的加速器。或者还有一些国家虽然也是极权体制， 但是因为缺乏地方承包、中央发包的制度，也难以将官僚从掠夺之手转换为帮助之手。

不过这套体制也并不全是优点，除了上面提到过的重复建设、浪费投资外， 这套体制的高效运行还依赖于“单一绩效目标”的考核机制。 在过去因为“GDP 挂帅”，导致民生、教育、环保等无法产生短期经济利益的领域都被搁置了， 几十年的飞速发展也积累了大量历史欠账。这套模式在今天也已经难以为继， 中国官僚的考核办法也正在逐步从中央经济考核的单一考核，逐渐转变为 政协、人大、群众满意度调查等多方向、多维度的综合性考察。

二、摘抄

1、导论

随着市场化进程和改革开放的深入，我们并没有看到地方政府从中国经济中大规模退出。这是一个值得注意和研究的现象，我们后面还会讨论这一点。再次，我们可以注意到，相对中央政府而言，中国地方政府的收支占GDP的规模一直是较高的。

1989—2008年中央政府机关人数占全国政府机关人数的比例。这个比例的最高值（1989年）只有1.68%，1998年国家机关改革之后还大幅度下降，跌至不足0.5％。

中国高度集中的行政体制容易给人造成一种假象：在中央集权之下，作为中央政府的代理人，地方政府只是中央政策和命令的忠实执行者，不享有什么特殊的地位和角色。然而，这是关于中国行政体制的最大误解。

美国著名的中国问题专家谢淑丽（Susan Shirk）在一本研究中国改革的政治逻辑的专著中提到，计划经济时期中国中央计划控制的产品种类数只有600个，而苏联是5500个（Shirk，1993，p.13）。在改革开放之初，中国2000多个县几乎都拥有生产农机的国有企业，300个县有钢铁厂，20多个省的国有企业生产汽车或拖拉机的整机或配件。各地小型国有企业生产的化肥和水泥分别占全国化肥和水泥总产量的69％和59％，这与所有其他的计划经济体制国家形成鲜明对比（许成钢，2008）。

中国所谓的计划经济应该更准确地称为“地方计划主义”体制。在80年代以前的中国，中央直接控制了大约13000个职位任命，而在苏联这个数字是51000个（Burns，1987）。这说明在人事任命上中国的地方政府也一直握有重要的权力。

崔之元教授提出，应该借用亚里斯多德政治学理论中的“三分法”，即“一人”（君主）、“少数”（贵族）、“多数”（大众），把中国政治分成“三层”，即中央政府、地方政府和民众，以区别于时下流行的“国家—市民社会”的“两分法”。

2、行政发包制

许惠文（Vivienne Shue，1988）提出的。她认为，中国的基层政府组织像是一个蜂窝式（cellular）的结构，每个乡村都是一个“小而全”、相对自给自足的单元，各个乡村之间联系很少，而主要在垂直方向与上级政府发生联系；虽然国家的建制直接渗透到乡镇一级，但乡镇和村干部并不是简单的服从上级指示的国家代理人，而是极力维护和伸张地方利益，变通执行甚至抵制对当地不利的国家政策。乡村社会对于国家行政力量的抵制和制衡与中国历史上长期存在的乡绅自治的传统有着密切的关系。许惠文的理论在学术界之所以富有影响，主要在于她突破了绝大多数西方政治学家的传统主流观点，这些主流观点从极权主义模型出发认为中国的国家对社会和基层政府组织的渗透和垂直控制是全面而深入的，地方政府被理解为国家政策和利益的直接代理人和被动的接受者。

钱颖一和许成钢提出了关于计划体制下中国经济的“M型结构”假说（Qian and Xu, 1993）。他们认为，苏联的计划经济接近于一个U型结构，中央和地方（共和国）的关系体现为一种是垂直的、纵向的计划管理关系，而各个共和国之间的经济联系根据专业化分工的原则加以组织，服从中央计划委员会的专业部委的垂直管理和协调。而在改革前的中国，计划经济采用的是一种M型结构，即一个结构和功能类似的多层次和多地区的管理结构，又称“块块经济”，各个省区之间经济上相对独立，每一个省区都试图建立相对完备和独立的工业体系，变成一个相对自给自足的经济单元。

韦伯（2010）定义了现代官僚制的一系列特征，从我们的角度看，有如下五个特征值得强调：第一，官员有稳定的职业前景和晋升机会；第二，科层制内部存在上下级权力关系，职位的权限（管辖权）由法令清晰规定；第三，官员有可靠、合理的薪酬；第四，行政工具的集中化；第五，官员受到纪律和规则控制。第四个特征是指官员自己不提供行政所需的设备和费用，科层组织集中提供。

我们所定义的划分官僚制（科层制）与行政发包制的三个维度——行政权的分配，经济激励与内部控制

中国集权外表下的官场内部，其实更接近于市场竞争。政府由上到下像包工头一样的层层发包，下级政府负责接项目后自行想办法解决。优点是下层政府具有极大的自主权，缺点是各自为政、缺乏法制、追求短期利益。

行政发包制的“行政性”内涵主要体现在以下三个方面：第一，发包人与承包人同处于一个权威体系，发包人具有支配性权力（所谓“权大一级压死人”），且双方处于“不完全契约”的关系，发包人有剩余控制权；这区别于正常情况下市场外包关系，双方处于自由平等的契约关系。第二，承包人具备晋升到上一级发包人的可能性，即具有“仕途前景”，如果存在多个相似的承包人，则承包人处于“官场竞争”关系。晋升序列是决定行政内包与外包边界的核心维度，虽然不是唯一维度（周黎安，2016）。第三，承包人面临一定的官僚规则约束和程序控制。而“发包”所刻画的是承包方所承担职责的范围和压力、自由裁量空间、筹集“预算外”收入的责任、参与分享收入的剩余索取权以及结果而非程序、规则导向的问责与考核。

行政发包制作为一种混合形态的组织类型，相当于在科层制内部引入了“分封”和“包干”的因素，或说在科层制的外壳之下植入了“发包制”的灵魂。

“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”，这非常形象和准确地说明了皇帝名义上拥有所有臣工的任免权和政府资产所有权的事实。但是在现实生活中，皇帝的绝对权力受制于信息不对称、交通和通信成本等因素，无论是任免权还是资产所有权实际上程度不同地被地方官员“劫持”。

1979 年后，中央实施简政放权，从下管两级改成下管一级。减少了大量中央编制，将地方人事权交给地方政府，提高了地方权力的集中程度，为日后的中央立项发包，地方竞标承包的模式奠定了基础。

1980年以来，我国的干部人事管理制度有一系列重要改革。首先，在地方干部选拔和晋升标准方面，中央强调干部的“革命化、年轻化、知识化、专业化”，尤其是注重地方官员在推动经济发展方面的绩效。其次，在人事任命上由过去的“下管两级”过渡到“下管一级”的新制度，这赋予了地方政府对下一级官员的正式任命权。由“下管两级”过渡到“下管一级”使得中央管理的干部减少了三分之二，由原来的1.3万多人减少到4200多人，其余的近9000名干部交给了地方组织部门管理。

行政发包制蕴含了一种隐性的利益分配和交换机制，与科层制相区别。张静（2014）认为，在发包方和承包方之间有一种默许的交换，即发包方默许承包方的实际控制权，换取承包方对发包方的工作支持，同时又以随时收回默许权力作为威胁，让承包方的自由裁量行为不至于“失控”。

中国幅员辽阔，人口众多，采取发包制可以有效降低中央行政成本，将具体的规划、建设责任转嫁给地方。中央政府只需要对 GDP 进行统筹考察即可，省市地方掌握了财权和人事权，也可继续将项目层层加码后再转发给县乡一级。

中国广阔的疆域、各地地域文化和自然条件的巨大差异都是导致科层制治理成本上升的因素，属地发包显然可以显著减少中央治理国家的监督和管理成本。更关键的是，中国国家治理长期贯彻的是自上而下的统治逻辑，普通公民参与国家治理、表达权利诉求的机会有限，加之法治的不完善，使得公共服务质量压力更多让位于治理的成本压力，发包制占据主导形式。

这样做的优点是各地因地制宜，发展迅猛。缺点是唯 GDP 至上，民生领域停滞不前。尤其是各地各自为政，地方保护色彩浓郁，涉及到跨地域的环保、教育等需要国家统筹的领域，往往就发展缓慢，投入甚少。

中国与西方单一制和联邦制国家的另一个重大区别是，虽然中央具有绝对权威和广泛的干预权，但中央财政支出占国家总财政支出的比例在过去30多年一直处于20%—30%的水平，近年来更是降至15%左右的历史新低，与西方发达国家通常在50％—60%的水平形成鲜明对比。我国中央政府对教育、医疗、环保和社会保障的财政支出占这些领域的总政府支出的比例与发达国家相比也长期处于非常低的水平。

西方政府为了减小行政成本，倾向于将工作外包给私人机构和企业。而中国政府则是采取内部竞标，将成本由上往下转嫁。所以西方政府看中契约与专业化中立机构测评，而中国更看重政治风险的管控。经济回报也是中央所默许的激励，所谓上级请客，下级买单。

西方国家从20世纪80年代以来为了提高政府行政服务的效率和缩减成本，开始盛行“政府事务外包”（public sector outsourcing），政府事务外包主要是指将政府一部分职能或服务转包给私人机构，政府有权决定外包合同的主要内容（如质量标准，外包公司聘任和期限等）。行政发包制与西方国家的政府事务外包的区别在于前者是政府内部的发包，而不是外包给政府之外的独立主体，所以行政发包制不直接涉及政府活动的边界问题，而主要是内部治理模式的问题。

我们可以更清楚地界定行政发包制相比科层制的最大区别：它是以层层整体性发包代替专业化分工和一体化协调，最小化总部协调功能，除了控制一些核心的权力（如人事权和干预权），发包方的常态治理是试图将跨地区的协调性和整合性功能维持到最低水平；它是以整体性问责代替各司其职，以承包方的无限责任代替代理人的有限责任，以结果考核代替过程和程序控制，以人格化问责代替职业主义要求。

3、转型中的地方分权

毛泽东发觉苏联的中央集中计划经济难以为继，就提出了要发展地方积极性。但是按照当时的大跃进之风，大量企业在半个月的时间内密集下放，严重扰乱了正常的经济生产秩序。

50年代初从苏联那里学来的中央高度集权的管理体制，使得地方难以发挥应有的主动性和积极性，地方领导对此抱怨很大，纷纷要求中央下放一些权力给地方。这促使毛泽东对苏联模式在中国的适用性进行了深刻的反思。他在1956年《论十大关系》的讲话中最终提出了要发挥中央和地方“两个积极性”的著名观点：“我们的国家这样大，人口这么多，情况这样复杂，有中央和地方两个积极性，比只有中央一个积极性好得多。

1958年正是中国经济大跃进的高峰年，为了配合中央提出的“赶英超美”的总体经济发展战略，原本经过精心研究、反复论证的经济管理制度的改革设计很快演变成了一次仓促的权力下放运动。在工业管理体制方面，中央各主管工业部门，不论轻工业或者重工业部门，以及部分非工业部门所管理的企业，除了一些主要的、特殊的以及“试验田”性质的企业仍归中央继续管理以外，其余企业，原则上一律下放，归地方管理。按照这个要求，中央部门直接管理的1165个企事业单位，下放了885个。而且中央的通知规定，这些企事业单位的下放和交接完成必须在不到半个月的时间里完成。

1966年2月，毛泽东在给刘少奇的一封信中说：“一切统一于中央，卡得死死的，不是好办法。”同一年他又提出“虚君共和”的主张，强调中央只管虚，只管政策方针，不管实、或少管点实。他批评中央部门对下放的工厂收多了，凡是收的都叫他们调出中央，到地方去，“连人带马”都出去。

八二宪法不但确立了城市土地收归国有，还确立了中国人大、国务院、省、市的四级立法机制。给地方政府颁布行政法规，事实地方特色的“封建”治理建立了制度基础。 在《城乡中国》中也多次提到这部“八二宪法”。

1982年底第五届全国人民代表大会第五次会议通过了新的《中华人民共和国宪法》，即通称的《八二宪法》。相比以前的三部宪法，新宪法赋予了地方政府更为清晰和自主的行政管理权限和立法权限，也为后续的中央和地方政治关系的重大调整提供了宪法基础。在政治方面的调整主要包括以下几个方面：第一，在行政管理方面，地方政府的职权有所扩大。更为主要的是，相比以前的三部宪法，《八二宪法》第一次对各级地方政府的事权进行了较为明确的界定和列举，并强调在中央统一领导下，充分发挥地方的主动性和积极性。第二，在立法权限方面，确立了“全国人大—国务院—省级人大和政府—省级政府所在地地市和国务院批准的较大的市的人大和政府”四级立法体制，地方的立法权限得以扩大。

1979年4月，邓小平在听取广东省主要领导同志汇报时提出：办一个特区，可以划出一个地方来，叫特区。过去陕甘宁就是特区嘛。中央没有钱，你们自己搞，杀出一条血路来（邓小平，1993，第239页）。

广东和福建采取“特殊政策，灵活措施”势必与中央部委原有的政策、条例、规定发生冲突。当冲突出现时，广东和福建应该怎么办呢？1980年，由胡耀邦同志主持的中央书记处52次会议提出：“中央授权给广东省，对中央各部门的指令和要求采取灵活办法，适合的就执行，不适合的可以不执行或变通办理。”

中国这种地方分封而治，上下等级森严的制度，让信息非常难以流通，不但是横向难以流通，纵向也依赖于各级政府层层上报。这往往导致中央获取到的最终信息失真严重，比如中央的 GDP 和各省加总就从来没统一过。中美建交之时，中央就曾求助于美国的卫星数据，订正地方伪报的数据。

关于中国地方官员虚报数字的行为，李侃如披露了一个有趣的细节：在1971年中美关系解冻不久，中国政府曾向华盛顿求助，希望提供美国卫星拍摄的关于中国耕地总面积的数据。美国政府把这些数据给了中国政府。这些数据显示，由地方官员报上来的耕地总面积比实际面积低了20％。地方官员隐瞒耕地面积的问题曾经非常普遍。1997年中国官方公布的数据表明，中国的耕地面积在9000万公顷左右，而美国政府同一时期的研究表明，中国实际的耕地面积在1.45亿公顷左右（Lieberthal，2002，pp. 192—193）。

中国的统计管理制度实行统一领导、分级负责的原则，GDP核算也实施分级核算制度，国家统计局核算全国的GDP，各地统计局核算自己这一级的GDP。实际上，统计职能被层层分解和分包给了各级地方政府。这样一来，GDP和其他相关数据受地方政府绩效冲动的影响而经常失真。一个大家经常援引的例子是，国家公布的GDP增长率和各省市区公布的GDP增长率存在系统的差别，后者比前者一般高出3—9个百分点。围绕着GDP增长而展开的晋升竞争使得一些地方官员把注意力放在数据造假上，致使民间流传着“数字出官，官出数字”的说法。

中央部委之间也存在一定的竞争关系：给定中共中央和国务院的方针政策，如何吸引地方政府的资源和注意力实现本部门的政策目标就成为关键性的挑战。如果每个部委在地方上都有自己的“腿”（即直属部门），部委间的竞争性约束就不那么严重。但中国层层分包体制出现的情况是“上面千条线，下面一根针”，这意味着多个部委面对同一个地方政府，同时又不能对后者行使人事任免权，只能进行“业务指导”，如何让地方政府贯彻其政策意图，一条线如何在多线穿针的情况下力争占据重要位置，就是一个巨大的挑战。

分税制之前因中央财政收入比重大幅下降而难以提供较多的专项转移资金，分税制之后中央财政收入大幅上升，地区间的发展差异又需要大量的中央转移支付。有统计表明，专项转移支付占全部转移支付的比例从1995年的16%，增加至2005年的三分之一，至2012年进一步增加到42%（周飞舟，2012；史普源，2014）。

4、转型中的财政分成

即使在实行了较为彻底的分税制的省份之间，具体的税收分成办法也是千差万别。尽管中央建议采用按税种或按比例分享的办法，但是省与市县之间按行业、企业隶属关系等划分税收的情况仍然不同程度地存在，而以企业隶属关系划分税收的做法是在中央和省层面进行分税制改革时力图克服的弊端。湖南、宁夏等还单独挑选了某些重点企业的税收收入作为省级固定收入。

县乡财政困难和农民负担加重有两个原因起了关键性的作用。一是乡镇企业的最终衰落和转型，乡村集体的财政实力受到重创，与此同时，农民失去了分享工业化利益的机会。全国乡镇企业就业由1996年的1.35亿减为2001年的1.28亿人，这种就业下降情况在中部传统农业区更为突出。

5、政治锦标赛

中国官场的“七上八下”。意思是说，对于省级官员，57 还能上，58 就要退居二线了。随着职级越低，这一年限也随之降低，到了县一级，上限以降低到 45 岁。要说内卷，官场就是社会内卷的原动力。不过超龄官员还可以吃着特供拿着社保金卡安度晚年，草民就只能去风餐露宿了。

比如副省（部）级官员正式退休年龄是60岁，如果一个副省级干部未到退休年龄，但已经过了58岁，他（她）就很可能要去人大或政协，无法再继续担任政府核心位置的实职；但如果是57岁或更年轻，则可以继续担任一线的职位，这就是过去长期流行的所谓的“七上八下”的人事惯例。对于副省级是“七上八下”，那么对于正厅级官员，过了55—56岁，不仅晋升机会很少了，退居二线就变得很可能了。以此类推，那些副厅级和正处级的官员则要面临更加年轻的“退居二线”的年龄。四十岁进入县委班子已经年龄偏大了，四十五岁则是超年龄了（赵树凯，2010，第158页）。

封闭职场的锁定效应

长期以来中国政府官员处于一个相对封闭的“内部劳动力市场”，即一旦被上级领导罢免、开除，就很难在组织外部找到其他工作，作为官员个人也不能自由退出已有的职位。仕途内外的巨大落差产生一种很强的“锁定”效应，造成一旦进入官场就必须努力保住职位并争取一切可能的晋升机会。其效果非常类似于日本企业终身雇佣制下的内部劳动力市场：一个雇员跳槽离开企业被外部市场认为是一个坏的信号，说明这个雇员能力有问题，致使雇员难以跨企业流动，而不得不在企业内部努力寻求晋升（Aoki，1988）。

邓小平提出的“发展才是硬道理”，这句话带来的最大改变就是将经济发展作为了各级政府的核心考核指标。各级政府为了晋升与保住官位，开始了激烈的零和竞争，而作为七结果，就是三十年来的经济迅猛发展。

改革开放以来政治锦标赛的最实质性的变化是考核标准的变化。地方主政官任期内的经济绩效取代了过去的政治效忠，成为决定晋升的一项重要指标。这种转变的契机是党的十一届三中全会以来拨乱反正和全党工作重心从阶级斗争转向经济建设。经济改革和发展成为各级党委和政府的头等大事，经济绩效也就成了干部晋升考核的主要指标之一。

政治锦标赛不是在任何一种政治体制下都可以发挥充分效力的，它至少需要以下几个技术和制度条件。第一，上级政府的人事任命权必须是集中的，它可以决定晋升和提拔的具体标准和操作规程，并根据下级政府官员的考核绩效决定升迁。第二，存在一种具体可量化的竞赛指标，如GDP增长率、财政收入、出口创汇量，委托人和代理人均可观察到。围绕单一可量化指标的锦标赛竞争激励效应最大，但如果考核标准是基于一些模糊和主观的判断，或者代理人面对一组多指标体系（最后取决于综合评估结果），那么锦标赛的激励效应就会相应地削弱。尤其当主观评价夹杂太多任意性和变动性的时候，更是如此。第三，委托人必须信守承诺，公正、严格地执行事前宣布的考核指标和程序考核、选拔和任免政府代理人。委托人对于具体实施晋升标准的可置信承诺也是极为关键的。如果作为裁判方的委托人在具体评选优胜者的时候偏离其最初宣布的比赛指标和晋升标准，让一些其他与“赛场竞争”无关的因素介入其中，这种锦标赛自然无法取信于人，参与人也不会认真参与比赛，而是想方设法去拉关系，或者干脆就跑官买官。第四，各参赛主体，即政府官员的“竞赛成绩”是相对可分离、可识别和可比较的。如果大家是团队作业，各成员彼此分工协作，个人的绩效无法单独衡量，那自然就分不出个人之间的优劣好坏。第五，参赛的政府官员能够在相当程度上控制和影响最终考核的绩效，这主要涉及考核指标与参赛人的努力之间是否存在足够显著的关联，如果关联度太弱，激励效果会很有限。最后，参与人之间不容易形成合谋。

经济发展是考核重点，招商引资也就成了主要政绩。对于一些有望进入中央的要员，就很容易和企业巨头形成同谋，甚至出现官员调到哪，投资就跟到哪的发展奇观，堪称另类刷分能手。

据《21世纪经济报道》9月3日报道，蒋洁敏与薄熙来多有交集，通过在薄熙来的任职地兴建石油炼化项目为其提升政绩。薄在辽宁省任省长时，蒋洁敏就推动中石油扩建或兴建石油炼化项目，薄后来去了重庆，蒋又如法炮制。薄在重庆任市委书记不久，中石油就表示在重庆市长寿区投资近150亿人民币，建设一个具备生产650万吨成品油能力的炼油厂。2009年又宣布将这一炼油厂的生产能力提升至1000万吨。

蒋洁敏很快就给2003年转任甘肃省委书记的苏荣送来了一份超级“大礼”。这就是2005年4月兰州石化大乙烯工程的破土动工。这个乙烯改扩建工程使得兰州石化形成千万吨炼油和70万吨乙烯规模，是中石油在西部地区最大的炼油化工产品生产基地，工程总投资近70亿元，也是甘肃省历史上最大的工程建设项目，对于苏荣来说，这显然属于他可以反复宣传的巨大“政绩”。苏荣后转任江西省委书记，蒋洁敏的利益输送也就跟着到了缺少油气资源的江西。苏荣主政江西时提出了造林绿化“一大四小”的发展思路。与此相配合，中石油就确定投资8000万元在江西种植20万亩能源林。2009年7月24日，苏荣在南昌会见了“高升”为中国石油天然气集团公司总经理、党组书记的蒋洁敏。蒋洁敏承诺“中石油将不断加大在江西的投资，为江西的能源发展和经济社会发展作出积极贡献”。

所谓中国特色治理模式，很大程度上指的就是这套行政发包，官员竞争的模式。这套方法要想管用，需要满足几个条件： 地方有大权独揽的一把手，可以接包和规划实施 地方有独立的财权和人事权，可以放手办事 中央对地方一把手有绝对的人事权，可以防范政治风险失控 有单一量化的发展目标这几条非常重要，如果理解了这几条，你会发现中国社会、体制的诸多矛盾都会迎刃而解。 为什么不主张公民社会，官员不可民选？因为这和上对下的绝对人事权冲突，而这个绝对人事权是让下级大权独揽的政治保险。而下级大权独揽，才能有效地实施绩效目标，并且对其个人进行量化考核，责任明确而且单一。

在这样一个多层级互动的政治锦标赛中，我们不仅没有看到监督成本递增带来的官员激励递减，反而是地方官员的激励随层级下降而递增。一个重要的例证来自我和合作者关于“层层加码”现象的研究（Li et al.，2012；周黎安等，2015）。我们发现，从五年规划到年度经济计划的GDP增长指标，呈现随政府层级从上到下而不断加码的现象。这说明多层级的政治锦标赛以一种奇特的方式解决了等级组织内部信息不对称和监督激励依次递减的问题，大大节约了政府体系的监督成本。

在中国，地方政府的行政权力主要集中于各级党委，尤其是党委一把手，这导致了行政权力的过度集中；但另一方面，当权力集中到少数领导手中，他们所面临的增长激励就可以转化为对下属政府部门的强有力约束，这比权力高度分散在各个政府部门、各自为政要容易避免政治公有地悲剧的产生。Frye和Shleifer（1997）认为，中国地方政府扮演“帮助之手”，而俄罗斯地方政府扮演“掠夺之手”，其重要原因就在于中国政府的权力比后者更为集中，更好地克服了公有地悲剧。当然，权力集中本身仍然不能保证“帮助之手”，政治锦标赛才是“帮助之手”的最重要的制度来源。

在中国，地方政府也难免会受到一些利益集团的影响，但是，在政治锦标赛体制下，这些利益集团或多或少应该对当地经济增长是有利的，至少不会形成长期的破坏。这是因为，如果地方官员的根本利益在于政治晋升，那么一切利益诉求必须与经济增长的要求相兼容

1983年底，县级党政领导班子开始调整，中央要求县级领导班子的平均年龄控制在45岁左右。调整之后，除了北京和上海平均年龄略高过45岁之外，其他省市自治区的平均年龄都在45岁以下。在县委常委和正副县长中，具有大学以上文化程度的人数由原来的10.8％提高到45％。县级领导干部调整使得全国有2万多名50多岁的干部退出了领导岗位。

1986年，邓小平又提出党的十三大领导层年轻化的目标还要前进一步，希望中国能够出现一大批三四十岁的政治家、经济管理家、军事家、外交家。十三大人事安排贯彻了一个重要原则，即十二届中央委员和候补委员中，年龄在66岁以上（含66岁）者，一般不再提名。结果有150名十二届中央委员和候补中央委员没有进入十三届中央委员会，使得十三大选举产生的中央委员和候补中央委员的平均年龄（55.2岁）比上一届选举产生的中央委员和候补中央委员降低了近4岁，有大专学历的人数增加了近18％。

邓小平对官场的几大改革，也成为了改革开放的重要动力源泉： 干部年轻化，老干部有年龄和任期（已被取消）的限制 官员要有绩效考核，淡化政治和意识形态影响 以经济建设为核心绩效指标，采取结果导向，可放松过程监管

粉碎“四人帮”以后，邓小平在一次讲话中指出：“要实行考核制度。考核必须是严格的、全面的，而且是经常的。各行各业都要这么做。”（邓小平，1994，第102页）1978年12月13日，在中央工作会议上邓小平又提出：“因为是非功过不清，赏罚不明，干和不干一个样，甚至干得好的反而受打击，什么事不干的，四平八稳的，都成为了‘不倒翁’。在这种不成文法底下，人们就不愿意去动脑筋了。”

“文化大革命”使得很多老干部被迫“靠边站”，甚至遭受迫害，终于盼来了“四人帮”下台，可以恢复工作，重新施展才能。可是，好景不长，“四化”方针又要求他们必须离开领导岗位，这个思想工作的难度是可以想象的。中央通过建立离退休制度和退居二线的制度，渐进平稳地实现了大批老干部退下去的艰巨任务。

在改革开放初期，从中央到地方大规模领导干部新老更替为中国创造了一个巨大的“干部流动性红利”。这个流动性红利体现在80年代初从中央到地方大批老干部退出领导岗位，官场晋升通道突然打开，许多年轻干部被破格提拔。一人破格提拔，意味着后面有人填补，由此引发一系列的连锁反应，带动许多人的联动提拔和流动。年轻人只要政绩突出就可以比较容易得到提拔，甚至破格提拔，这无疑给年轻干部创造了美好的仕途前景和晋升希望。

在毛泽东时代，党内存在一个绝对的权威，毛泽东的权力凌驾于党中央之上。改革开放之后这种绝对权威不复存在。如果存在一个绝对权威，大多数人会不惜一切投其所好，这是为什么在“大跃进”时期各地抢着放粮食卫星，亩产量从几万斤跃升至不可思议的十几万斤。高浮夸带来了高征购，最后导致了极端结果。

假设他们预先知道在完成一期的工作之后双方要对调交流，然后在下一期继续进行晋升竞争，最后上级根据每个人两期的经济发展绩效决定谁是最终的优胜者。这时两人的理性计算将发生变化：在第一期，两人都会倾向于比没有定期对调制度时更加努力。这是因为，第一期更高的努力水平不仅提高了第一期的绩效，加大了晋升的概率，更重要的是，第一期更高的努力水平所导致的更高的绩效实际上为自己的对手在第二期设置了更高的基准水平。

官员绩效指标的考核，不仅要看他任期内的绝对指标，还要考察其与前任、周边地区的相对绩效。再加上官员普遍会有相互调动，这为官员的执政激励构成了显著的影响，官员普遍在上任初期非常努力，在中期就开始懈怠，并且想尽办法干扰阻碍邻近地区的经济增长。

周黎安等（2005）利用中国1979—2002年省级水平的数据发现，省委书记和省长的晋升概率不仅取决于同一期不同地区的相对绩效，而且还取决于同一地区本任领导与前任领导的相对绩效，后者所占权重要显著得多。

在中国经济的市场化进程中，各类企业一直受到各级地方政府的推动和影响。在中国，市场的“看不见的手”一直受到政府这只“看得见的手”（有时也被称为“闲不住的手”）的影响和左右。地方政府对市场的推动力和影响力是由地方政府在区域经济所处的核心地位决定的，地方政府是辖区内的资源掌控者和规则制定者

地方政府所从事的主要活动及运作方式，与一家大型公司的日常工作有着极大的相似性：年初确立经济发展指标，制定产业结构政策，寻找战略和新兴产业，确定重大项目计划，争取各种融资渠道，年末进行相关人员考核和问责，工作重心都始终围绕着经济增长、重大产业项目、财政预算等经济工作展开。更重要的是，地方官员还处于围绕着经济发展的官场竞争之中。各地招商引资的竞争如火如荼，背后其实就是官员晋升竞争的驱动。

6、中国特色的政经互动

其实中国社会的内卷，只是官场内卷的向下传递。中国地方官僚长期处在零和博弈的恶性竞争之中，以经济目标为指标的考核晋升机制将这种恶性竞争也传导到了企业，而企业最终影响到了普通大众。为什么 996 吵了这么久都无法引起波澜，因为这和官员 KPI 毫无关系。 地方政府办公室的运作方式，和营利性公司极为相似。 但是政府毕竟不是公司，你不能把社会上的老弱病残开除了事，你不能把老百姓吃干抹净。此外还有很多诸如医疗、教育、环保等等并不会产生经济效益的部门也就变得形同虚设。

政治锦标赛的一个显著特征是地方官员的激励效应逐级放大，即所谓的“层层加码”，比如当一个经济增长目标经中央政府提出后，它会沿着地方政府的层级而逐级加码和放大。

随着时间的推移，省级政府的加码幅度有逐渐扩大的趋势。在“七五”规划制定时期，全国尚有6个省区公布的增长目标低于中央目标。80年代中期，关于中国是否走市场化改革的道路，从中央到地方还有很大的争论，省级领导中还有改革派和保守派之分，所以省级政府对于中央增长目标的加码还是比较温和的。但自从党的十三大中央确立了走社会主义市场经济的道路之后，尤其是邓小平南方谈话之后，“经济发展是硬道理”，地方政府围绕着经济增长的竞争日益激烈。这反映在省级政府的五年计划目标上，南方谈话之后对于中央目标的加码幅度平均接近30％，有一些省区甚至超出了50%

“层层加码”的原因也很容易理解，上级的肥缺是有限的，这注定了同级官僚面对的是一场零和博弈。当中央的绩效指标公布后，每一个地方官都预测邻省会提出一个更高的目标，为了胜出自己只能提得更高，绩效指标就这么翻着倍的一级级传导下去。最后就是老百姓所看到的，基层人员总是发疯般的运动式搞法。

当中央宣布一个增长目标的时候，从省级官员来看，这个目标充其量就是全国未来增长的平均数。为了在省级经济竞争中胜出，省级政府必须宣布一个高于全国平均值的目标，否则一开始就会在竞争中处于下风。省级官员即使预期到下级政府会在其目标上加码，也必须提出一个高出中央的目标，因为别的省份也面临同样的加码情况。

中国特色的经济过热与过冷循环，与党代会的召开周期相契合。

一个理性的官员最优的反应将是在任期开始不断增加投资，或推出有助于投资增加的经济政策，以保证扩大投资的增长效应在任期内充分体现出来。但是当接近任期的后期时，地方官员的投资冲动将会下降，因为此时投资带动的增长成绩将可能不属于自己，而会溢出给继任者。换句话说，地方官员在任期初期干预经济的动机最为强烈，然后到了一定年数之后逐渐递减。这在一定程度上解释了资源错配程度在党代会当年最高，之后两年逐渐下降，到了后面两年系数变得不再显著的经验发现。

当1990年中央决定开发浦东的时候，就像以前任何一次设立经济特区一样，只给政策不给钱，中央并没有直接注入多少资金，因此上海需要大量的资金投入改造和建设公共基础设施。可是，这些巨额资金从何而来呢？如果依靠传统的直接财政投入的方式，那将是无法企及的目标。上海采用了城市经营的新思路，即组建一系列的政策性公司，以政府信用作担保，通过这些公司实现筹资的多元化和经营方式的市场化，最终达到为城市建设融资的目的。1992年成立了上海城市建设投资总公司，专门负责城市开发，仅这一家公司在1992年至2004年间就通过各种渠道为上海筹集了1200亿元左右的城建资金

7、区域经济竞争与合作

贸易战、惩罚性高关税、针对性执法、禁运。 听上去很熟悉？不过特别的地方在于，这都发生在一个国家的内部。

1985年至1986年，由于羊绒和羊毛的价格飞涨，我国北方羊绒区爆发了“羊绒大战”，我国的羊毛主产区内蒙古、吉林、新疆、山西等地无一例外恢复了羊毛的统购统销，在省区交界地区，到处都设立羊毛收购站，大家虎视眈眈，围追堵截，以防羊毛流出本省。1985年仅内蒙古赤峰市在与辽宁、河北交界地区就设立了106个，1986年又增加了70多个（张可云，2001）。1988年作为长期贸易伙伴的粤、湘、赣三省，为了保护各自的经济利益，分别制定了“边界壁垒”政策：湖南省对粮食、蚕茧等12种物质实行禁运；江西省对大米、生猪实行禁运，广东省对食糖、橡胶实行禁运。其他地区也有类似的事件发生（舒庆、周克瑜，2003，第29页）。

虽然江苏和宁波有大量运力过剩的港口，但是上海依然坚持要在自己的地盘上建一个新港。

上海作为中国经济、贸易和金融中心，一直苦于没有自己的深水港。由于上海长江口有铜沙问题，难以有深水港，导致长江流域的出口货物绝大部分走道香港，只有一小部分从上海出口。浙江宁波的北仑港属于天然深水良港，然而由于交通不便，经济腹地不足，运力严重过剩。江苏沿江各市为了将市区面积扩大到江，重复建设了的大量的集装箱码头，从江阴到南通60公里岸段，有68个万吨级泊位，平均0.9公里一个，港口利用率严重不足。

单纯从区位因素考虑，上海应该选择张家港，或太仓港，或者北仑港作为深水港，但是为了选择自己的国际深水港，上海最终选择了大小洋山港，以此作为上海国际航运中心集装箱深水枢纽港。据称选择大小洋山港的弊端之一是台风问题，它是台风的长年登陆口，1843年英国人因为台风问题放弃了洋水港计划；另外它距大陆30公里，需要建成世界上最长的栈桥。大小洋山港计划确定之后，浙江方面担心北仑港从此沦为一个可有可无的辅助港，因此决定兴建杭州湾跨海大桥，一是为了缩短宁波至上海的距离，二是使江苏成为宁波港货物来源的直接腹地，三是启动杭甬运河改造工程之后还可以把长江中上游的货物吸引过来，从而彻底改变北仑港交通不便的瓶颈。

虽然已经有了天津港，北京却带上唐山搞了一个京唐港，这个港口因为离市区实在太远，北京和唐山的企业实际上还是倾向于使用天津港。 天津也不甘示弱，组织了环渤海经济圈，连呼伦贝尔都叫上了，却不带上北京市。

港口的重复建设在环渤海经济区也同样存在。天津港自明清以来，一直是北京对外贸易与交往最便利、距离最短、成本最低的港口，也是北方最大的港口。北京利用天津港应该是最经济的，却偏要在唐山建设京唐港。1993年7月，北京市政府与唐山市政府签订合同，投资数十亿元，共同建设京唐港。这个港口需要人工开挖，和北京相距260多公里，比北京至天津的距离多出一倍。而当时的天津港货物吞吐量还远远未达到设计容量。这个耗资巨大的京唐港到了2002年的货物吞吐量还只有1000多万吨，不但北京的多数企业还是选择天津港，甚至唐山的钢铁企业也走天津港。

为什么会出现这种明显是重复投资、浪费资源的行为呢？一切都来源于同级官僚的相互评比所产生的恶性竞争。比起赚钱更重要的事，就是一定不能让对手赚到钱，合作共赢什么的简直是天大的忌讳，以邻为壑损人利己才是充满理性的选择。

苏北曾经流行这样的做法：年终总结会上，根据地方官员招商引资的绩效的高低安排坐不同类型的板凳，以示奖惩。引资竞争本身并不奇怪，但值得注意的是这种竞争所采取的形式和推进的程度。单单用地方政府财税激励是无法理解这种竞争所达到的“恶性”程度，而必须诉诸地方官员对政绩的强烈追求和对落后于竞争地区的巨大恐惧才能理解。更关键的问题是，各个省区甚至一个省区内各个县市之间为了吸引外资而恶性竞争，使得外商非常轻易地坐收“渔翁之利”，我们却很少看到某种范围内政府间的协调和合作，通过一致对外来获得更有利的谈判地位。

虽然已经有了一个张家港，但是无锡和常州还是排除万难，在自己的地盘里修建新港口。

从地理位置和经济联系上看，张家港与无锡和常州要更紧密，港区离常州和无锡市区只有57公里，无锡、常州的许多货物要从张家港进出；而张家港距离苏州市区103公里，苏州的进出货物主要靠铁路。但是由于张家港在行政区划上属于苏州市，无锡、常州没有积极性投资，而苏州市因为不太依赖张家港，也自然没有积极性投资港口建设，只能要求张家港“以市兴港，以港兴市”，但张家港当时苦于一个县级市，没有足够的财政资源支持。最后无锡市把张家港上游17公里处的江阴港作为开发目标，常州市则在其仅有的20公里长江岸线上寻找了建港条件不甚理想的得胜港作为水上出口。

世界罕见的环首都贫困圈。

2005年亚洲开发银行公布了一份研究《河北省经济发展战略研究》，该报告称，环京津地区目前存在大规模的贫困带。根据中国的贫困标准，河北省与京津接壤的6个设区市中，32个贫困县的面积达8.3万平方公里，占该地区总面积的63.3%；其中，贫困人口达到272.6万。2001年，河北省的贫困人口发生率接近5％，远高于我国东部沿海地区的1％的水平，但河北省的贫困人口超过一半分布在环京津地区，三分之一分布在环京津24县。专家认为，像河北省这样在距离首都不到100公里的区域内还存在着大面积贫困化地区的现象在世界上也是极为少见的。

交界线毗邻省份经济发展的“强弱”“强强”“弱弱”三种类型。从回归结果看，三种交界类型相对非交界地区来说，回归系数均为负数，说明交界本身对当地经济发展不利，与前述的结果一致；但是最为不利的情况是强强交界的类型，其次是弱弱交界型，再次是强弱交界型。如果不考虑官员晋升竞争的负面激励，理论上强强交界型应该对交界地区的经济发展最为有利，这就像发达国家之间的贸易应该比发达国家与发展中国家之间的贸易更发达一样。但事实上，我们的实证结果表明，相比而言，处于两个发达省份交界处的地区其经济发展反而是最为落后的。这个逻辑只能从政治锦标赛的角度得到理解，而无法用其他理论来解释，

在历史上，地区之间、尤其是国家之间的贸易战或税收壁垒经常出现，有时还演变得非常激烈，但同时我们也可以看到，国家间关税同盟、双边及多边贸易协定自二战以来越来越普遍，成为促成国际贸易合作的主要力量，当今的世贸组织WTO和它的前身关税总协定所发挥的巨大作用就是一个极好的例子。从这个角度看，我国地区间长期的地方保护主义就变得很难理解了：为什么国家之间可以通过双边和多边贸易协定达成市场开放和自由贸易，而同在一国之内的各地区却一直不能达成类似的协定？

由于最后的胜出取决于两个地区相对的GDP增长水平，或者说两个地区经济增长的相对位次（relative ranking）决定了竞争的结果，此时地方官员的竞争策略可以是通过提高自身的努力水平提高本地区的经济增长水平，比如加大政策力度吸引更多的外资进入本地区，刺激本地区的经济增长，也可以是提高自身的努力水平降低竞争地区的经济增长水平，比如从竞争地区那里把外资抢夺过来，或者阻碍竞争地区的产品进入本地区销售，这样既可以提高本地区的增长潜力，又可以同时降低竞争地区的增长水平，最终提高本地区GDP增长的相对位次，提升胜出的概率。

在政治锦标赛下，地方官员的问题是他们太关心本地区的经济政策的溢出效应，而不是忽略它。这种独特的利益计算背后是政治晋升竞争的零和性质。

就区域合作而言，京津冀长期处于停滞对抗型，京津对抗的结果是“北京吃不了，天津吃不饱”。由于环渤海经济区内北京和天津的定位和协调长期没有解决，该经济区形式上的联合多，而实质上的联合少（沈东海等，2004，第109页）。20世纪80年代，天津倡议成立环渤海地区经济市长联席会，参会的城市已达到二三十个，举行了十多次联席会议。在联席会议中，有距离几百公里之遥的内蒙古满洲里、呼伦贝尔和山西的太原，却没有距渤海仅100多公里的北京市。

在长三角，上海与邻近的浙江和江苏的经济地位的差距要大于北京和天津之间的差距，而在珠三角，香港和广州的龙头地位是比较明显的。如果一个经济区有明显的“龙头老大”，其他邻近地区就愿意与之合作，接受它带来的辐射作用。如果一个经济区“群龙无首”，那么地方官员推动产业整合和区域合作的激励会相对较小，而相互较劲和争当老大的激励会相对较大。这是为什么经济实力越是接近的地区将越难合作的原因。而发达地区与欠发达地区的区域合作则相对更容易一些。

这种地方政府的属地竞争、地方保护主义产生了一系列的恶果： 地区边界往往是贫困和污染重灾区 企业跨区域兼并困难，难以形成大型产业 地方保护主义，对外来商品选择性执法

这套模式虽然带来了高速增长，但是也将中国产业限制在零散重复低整合度的低端产业链之中。

地方政府对本地企业控制权的保护在一定程度上造成了中国几乎任何一个行业（除了国家垄断行业）的集中度都过低，而且以省区为边界形成较为均匀的分布，企业竞争异常激烈。目前在中国，对于一些主导行业，如钢铁、汽车、医药等，省区之间的企业兼并比省内地区之间要困难得多，原因在于省区内部更容易实现行政协调，而省区之间则更为困难。

由于晋升竞争属于所有科层组织（包括官僚组织）的一个基本特征，因此本节所提出的分析框架具有更为一般的意义。在官僚组织中普遍存在各部门之间相互封闭、相互扯皮的非合作现象，但人们通常将这一类现象笼统地归结为“官僚主义作风”或“官僚病”，而忽略了导致这种现象背后更深层的激励因素。

过去十余年我国电子政务发展迅速，但也一直存在着严重的“互联互通”问题，其中一个突出的现象是所谓的“纵强横弱”现象，即一个政府部门内部的信息共享和交换相对容易，而不同部门之间横向的互联互通则相对困难，存在一个个分散的所谓的“信息孤岛”。基于我国21世纪初期政府部门电子政务的研究，张维迎、刘鹤（2004）探讨了我国政府部门之间信息一体化的困难。这个问题即使是当今IT技术高度发达、移动互联、物联网时代仍然存在。需要注意的是，互联互通的主要障碍不在于信息技术，因为在很多情况下是“联而不通”，数据库相接，但信息不能交换和共享

8、从政企关系到官商关系

我们时常吐槽国企的低效率。但国企和私企最大的不同在于国企还承担着一部分公共福利的职责，要想保持国企对公共服务的持续投入，就必须削弱国企对于经济利益的重视度。因为一个专注于经济利益的高效率组织，必然会想方设法地逃避社会责任。

从组织设计的角度看，让国有企业同时承担就业和社会保障等政府职能必然会伤害到政府对企业自身的激励安排。如果把企业真正转换成了一个自主经营、自负盈亏的纯经济组织，那么，企业对于保障职工就业和提高职工医疗卫生退休等社会服务的积极性就自然会下降，因为提供这些服务惠及全社会（有利于社会稳定），具有公共产品属性，企业不愿意自己出钱做对全社会都有利的事情，而愿意“免费搭车”。所以为了维持国有企业对履行这些公共职能的激励，就必须让国有企业面临弱的激励，不能使企业真正成为自负盈亏的经营主体（Bai et al.，2000）。

中央的政策着眼于长期发展，但是实际负责执行的是地方官员，在考核体系的逼迫下，地方官只能选择短期能带来显著收益的方式。所以一旦中央进行放权，各地就会蜂拥而上，争相用最大的投入换取最高的收益，以此赢得本期考核的胜利。由此必然形成的过热又迫使中央再度收权，所谓一放就乱一收就死的循环。

可以理解为什么在传统计划经济时期和改革初期中央和地方的“放权—收权”循环会不可避免。每当基建投资权、物质调配权、信贷权下放给地方政府，地方政府的第一个反应就是拼命扩大基建投资规模，而且是“一窝蜂”式地投入价高利大的加工业（在官方文件里被指责为“重复建设”），以获得计划体制下的“政策性租金”，最后必然导致原材料紧缺，价格上涨压力增大，国家计划严重失衡，经济失去控制，最后必须靠“收权”来控制局面。事实上，在80年代财政包干体制下，各省实行地方封锁和保护主义，也是这种“套利”激励和行为的最好写照。

为了招商引资换取政绩，也就出现了官僚对洋大人跪舔谄媚之态。甚至出现将国有资产低价送给外商，也不肯交给他省企业兼并的“卖国”行为。

在有“小台北”之称的江苏昆山市，在其开发区的网页上有这样的承诺：“台商有什么困难，大到项目审批，小到生活服务，包括就医、小孩上学都可以打市领导的手机，都可能得到满意的答复。”昆山市政府官员奉行的服务原则是“对外资不能说不”。苏州是江苏吸引外资的重镇，截至2006年世界500强有113家落户苏州工业园区，实际利用外资接近62亿美元，园区管委会的高效服务和亲商态度有口皆碑，管委会的一些工作人员甚至为台商操办丧事。

因为地方支柱产业会地方政府的绩效是如此重要，往往导致地方政府用纳税人的钱，去为企业无限兜底。这么做还有一个原因实在激烈竞争下的赌徒心态，赌赢了升官发财，赌输了会有中央财政来救，这种想法也导致了各地地方债务水涨船高。

2005年2月，河南省银监局发出针对华林集团的风险提示，提醒省内各家银行注意。上海一家媒体称，华林集团各项贷款总额一度高达48亿元，远远超过了其资产总额。面对金融界和媒体的质疑，周口市当时的市委书记在大会上表态说：“华林是我们周口最大的企业之一，我们周口与淮阳要与华林共存亡！”河南省银监局公告事件不久，河南省、周口市相关领导先后到华林集团考察，将这场媒体风波形容为“竞争对手的点火”和“媒体的炒作”。

新余市人大常委会会议审议通过了上述议案。新余市政府2012年7月宣布准备启用财政资金为赛维LDK5亿元信托贷款兜底。用纳税人的钱，以人大议案的方式，给一个民营企业家的债务兜底，此消息一出，立刻引发社会一片哗然。

成为地方支柱企业也不一定全是好事，虽然各方面都会受到政府的照顾。但是在政府考核等关键时间节点，企业也承受着提升业绩的巨大行政压力，很多时候被迫得由政治动机而不是商业动机来做出增产扩张的决定。

在倪润峰第一次退出之后，继任者赵勇大力压缩库存，取得显著成效，但却使长虹销售收入下滑，并连累四川省的GDP指标大幅下降。这是倪润峰重新出山的关键因素。而在倪重新出山之后，四川省不止一位主要领导前往长虹，希望长虹在四川省经济发展中发挥重要作用。倪润峰就是为了支持省政府完成GDP指标，在巨大压力之下，才孤注一掷去美国开辟市场，从而忽略了利润指标和资金的回笼，最终导致APEX巨额欠款案的发生

地人们就业最好的选择就去是政府机关，因为政府机关收入有保障，“旱涝保收”，工作轻松稳定。于是有关系和门路的人就千方百计想安排到政府部门工作，最终使得政府部门人员严重超编，人满为患。有证据表明在许多政府机构超编比例非常之高，尤其在经济落后地区。由于财政拨款是根据正式编制确定的，超编人员不在正式编制内，就需要单位自己从预算外的“小金库”想办法解决。而行政部门“小金库”的重要来源之一就是各种行政性收费和罚款

经济落后地区，由于工商企业数量少，给定同等规模的收费，每个企业必须分担的政府“搜刮”费用相对就比较大，其后果就相对严重。况且在落后地区，如上所述，由于政府部门超编严重，收费和罚款的动机非常强烈，尤其使得企业不堪重负，经营成本上升，难以维持运转，这可能使得能够生存下来的工商企业数量进一步减少，外资也不敢进入，进一步加剧营商环境的恶化。

官员流动性，而落后地区因晋升机会少而出现官路拥堵，这可能影响到地方官员的仕途预期和腐败动机。如我们在第5章所讨论的那样，当人们发现官员腐败存在著名的“59岁”现象的同时，在一些相对落后的地区，人们也开始发现腐败的“35岁”现象，这显然和官路的通畅程度有关。

世界银行在中国120个城市针对企业经商环境做了一个大型的调查研究，为我们上述假说提供了更进一步的证据（World Bank，2006）。这份研究报告发现，税费占企业销售额的比重在东南地区是4.1％，渤海地区4.5％，中部地区5％，东北地区5.4％，西南地区6.3％，西北地区5.8％。而用在接待政府官员的费用占销售额的比例在东南地区是1％，渤海地区0.9％，中部地区1.2％，东北地区1.4％，西南地区1.2％，西北地区1.3％，这说明落后地区的企业更可能面临政府的“苛捐杂税”。企业每年平均与政府打交道的时间（天数）在东南地区是52，渤海地区72，中部地区52，东北地区63，西南地区66，西北地区78。

9、当行政发包制遇上政治锦标赛

在中国传统的行政发包体制中，属地管理是一个历史悠久的治理特征。它的核心在于让每个人都归属于他（她）被管辖的地域，而任何跨地域的联系必须以管辖政府为中介才可能发生。

如果绝大多数官员感到晋升机会渺茫，或者因为某种原因认为不晋升胜于晋升，比如对一些地方官员而言，做一个经济发达的乡镇的镇长胜于做县长或市长；或者官员晋升机制完全演变成了上下级官员之间“人脉关系”“跑官卖官”的游戏，那么，中国独特的集权—分权体制就失去了整合的制度基础，这时国家能力就真正成为问题了，而不论中央控制多少财政资源。

我国的举国体制在一些重要领域遭遇严重瓶颈和短板，究其原因，还是行政发包制和政治锦标赛的积极作用同时遭到抑制造成的。首先，这些遭遇瓶颈和短板的政府服务，如质量监管、安全生产和污染治理，长期以来在地方官员的考核指标体系并不重要，经常属于被经济发展任务所牺牲的对象，成为GDP挂帅的政治锦标赛的受害者。其次，这些政府服务通常需要严格的规则、程序和精细化管理，长期、持续的监管以及廉洁尽职的行政人员：简单的资源动员和短期聚焦难有实质性和长期效果。而依靠规则程序、细节化管理和奉公执法则是行政发包制的软肋。

10、政府治理的改革

中国名义上是中央高度集权，但是实际上的行政却是高度分权。中央对人事权和立法权高度集中，可以任免任意地方官员，可以取缔地方的任何行政立法。但除此之外的行政立法、收税、财政、地方人事都在地方手上，形成了中国特色的中央-地方权力制衡体系。

从机制设计的角度看，在一个高度集权的体制下给予地方政府保护自身利益的空间有助于保护地方政府的积极性，维持中央和地方之间的利益平衡。同时，这也带来了一定的权力制衡，使得中央出台重大政策必须考虑到地方政府的利益，中央和地方之间经常就一些重大改革进行协商和谈判，这可以看做是中国特色的权力制衡机制，即不是通过宪法的形式规定和设计的权力制衡，而是通过权力下放自然形成的制衡。但是地方分权也是有代价的，其中一个代价就是导致地区利益经常凌驾于全国性利益之上，有时使得中央政策在地方的执行过程中严重变形。

根据波士顿咨询公司2014年的报告，如果美国的制造业成本指数为100，那么中国的指数是96，韩国102，日本111，墨西哥91，印尼83，印度87（Sirkin，2014）。近年来中国经济持续下行，出口困难，劳动力成本继续上升使得中国绝大部分企业遇到了前所未有的经营困难，尤其是出口企业，日子更为艰难。

长期以来中央政府秉承“摸着石头过河”的渐进主义改革逻辑，鼓励地方政府不畏“禁区”，勇于探索，大胆创新。即使在改革过程中一些改革尝试有违当时的中央政策文件，甚至触犯法律法规，只要最终的结果被证明有利于改革开放和社会发展，就不会事后追究。我们前面提到的地方政府的许多重大改革，如安徽的家庭联产承包责任制农村改革，深圳的土地批租制度改革，都是典型的“先斩后奏”，或者说“先上船后买票”。

从1998年开始，中央正式提出从建设型财政向公共财政转移，财政由原来的经济建设的工具变成公共服务的手段，政府财政支出的重点将从经济建设向教育、医疗卫生、社会保障、社会治安和环境保护等民生方面转移。与此同时，国家预算和财政收支过程也要求服从公平公正和公开透明的原则，建立统一、完整的国家预算体系，地方政府的各种收入来源必须全部归到预算内，强调全口径预算，加强预算管理。如此一来，政府的各种收费都会被纳入到正式的国家预算体系，预算外财政纳入预算内财政的范围，实现收支两条线和国库集中收付，行政职责与经费来源进行分离，彻底克服国家财政部门化和分散化的弊端，加强人大、政协对政府预算的审查、监督和批准，实施预算公开。

把考核和决定干部晋升的委托人由原来单一的党委组织部门变成多重委托人，增加了人大、政协和普通民众。“自上而下的考核”开始与“自下而上的监督与制约”相结合。一些地区尝试在官员任命程序中引入差额选举。如深圳的市区，一些乡镇试点过镇长直选，改革单一的任命制。再次，公务员的职级与职务分开，晋升之路多元化，改变过去“千军万马过独木桥”的情况。公务员队伍有望区分出事务官和政务官。有些官员不需要晋升到一个更高的行政职务，但是可以升到更高的技术等级，匹配更高的工资收入。一些人专注于职业化和技术性的服务

职业化了那不就都是自己人了

最好引入一些职业化的人大代表，让他们有更多的时间去听取民意，更好地传达社会各方力量的声音。人大代表的职业化也可以更好地监督和问责政府官员。我们建议在组织部门的考核之外，加入人大、政协的考核意见，两者共同决定官员的任免。这种二元考核和评价体系在全世界范围内比较少见，将是未来可以探索的一个方向

11、附录：政府内部的激励与治理理论

经济学的理论虽然建筑在严格的数学模型的基础之上，但它们所传递的理论直觉和见解却是相对简单的。

政治家与职业官僚

西方的经济学和政治学文献把政治领域的公职人员区分为政治家和政府官僚两类。政治家是由选民选出来的，必须对选民负责，因此他们面临的激励主要来自如何获得竞选的胜利，对于在位者则是如何获得连任，所以政治家的激励和行为必须从民主选举和政党竞争去理解。

政府官僚属于政治家的雇员，他们必须对政治家负责，虽然有时也接受议会的监督和质询，但总体上说相对独立于选民的直接压力。