《以利为利》的原文摘录
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下面我们来看看刘仲藜的回忆： 与地方谈的时候气氛很紧张，单靠财政部是不行的，得中央出面谈。在广东谈时，谢非同志不说话。其他的同志说一条，朱总理立即给驳回去。当时有个省委常委、组织部长叫符睿（音）的就说：“朱总理啊，你这样说我们就没法谈了，您是总理，我们没法说什么。”朱总理就说：“没错，我就得这样，不然，你们谢非同志是政治局委员，他一说话，那刘仲藜他们说什么啊，他们有话说吗？！就得我来讲。”一下就给驳回去了。 (查看原文) —— 引自第55页 -
金融资金作为土地征用、开发、出让过程的“润滑剂”，使得政府能够迅速扩大土地开发规模、积累起大量的土地出让收入。这些土地收入，最终大部分都投入了城市化建设之中。在这个循环往复的过程之中，政府和银行的思路都非常明确：银行的土地抵押贷款以土地作为抵押，货款一般在1-2年之内就可以收回；财政担保贷款虽然贷款期比较长，但是有不会破产的政府财政做担保，所以也可以放心放贷；政府的收入则来自两个方面，一个是土地出让收入，只要土地可以不断征用出让，或者只要土地出让价格足够高，政府就可以取得巨额的土地出让收入；另一方面，只要财政和金融资金不断地投人城市建设、扩大基础设施建设的规模，尽管融资规模会不断扩大，但是政府的地方税收尤其作为预算收入支柱的建筑业、房地产业的税收收入也会不断增长、财政实力会不断增强。进一步而言，政府收入的增长又会进一步扩大融资规模和征地规模，这无疑是一个“双赢”的局面。所以，我们可以看到土地收入银行贷款一城市建设一征地之间形成了一个不断滚动增长的循环过程。这个过程不但为地方政府带来了滚滚财源，也塑造了新世纪繁荣的工业化和城市景象，我将其叫做土地、财政和金融“三位一体”的发展模式。 在这种模式下发展出来的轰轰烈烈的城市化实际上是以土地而非以产业和人口为中心的城市化，我将其称为“土地城市化”。这种“土地城市化”的发展模式有以下几个主要特点： 第一，土地城市化不以工业化为必然前提。当然这并不意味着工业化过程不重要，而是说工业化并非城市化的中心内容。从东部地区的城市化进程来看，土地城市化是与工业化紧密联系在一起的，没有大量的外向型工业企业的进入和繁荣，也不会产生这种三位一体的生财之道。但是各地发展的实践表明，城市化的关键在于房地产业，只要有大量的财政和金融支持，房地产业可以不依托于工业化而独立发展。各种房地产泡沫的形成正是财政和金融推动的一个结... (查看原文) —— 引自章节：第十四章 土地金融和城市化：“三位一体”的发展模式 -
三十年来中国社会转型的实践却没有这么理想。虽然市场的作用不断扩大，“体质外”的力量不断成长，但是国家和政府的控制并没有明显的弱化，许多重要的市场要素如资本、土地乃至劳动力配置权力仍然掌握在政府手中。与改革前不同的只是其控制的手段和方式出现了明显的变化。 (查看原文) —— 引自第4页 -
新中国建立以后，农民负担问题发生了很大的变化。50年代初期，建立了国家对于粮食及其棉花、油料等作物的统购统销体制，又通过农村合作化运动建立起人民公社的生产和基层组织制度，改变了农民负担的基本形式。这个时期农民除了要上缴农业税之外，还要完成粮食征购任务，即以国家规定的征购价格将粮食卖给国家。这是带有强制性的“卖”，所以实际上是国家向农民以购买形式征收的“暗税”。农民以征购价格售卖农产品，再以国家规定的价格购买向农村销售的工业品，形成了所谓的工农业产品的价格“剪刀差”。剪刀差的存在，与国家通过压低农产品价格加速实现重工业化的发展战略有关。自1953年至1978年，农业税为897.6亿元，占农业国民收入的5.4%，而国家通过统购统销获取的牌市价差额为2800亿元，约占同期农业国民收入的17%。除此之外，村庄集体的开支（包括生产大队、生产队的管理费、公积金、公益金）也是农民负担的组成部分，所以总量应该不少于农业国民收入的30%。 在这段时期，虽然农民负担非常沉重，但是由于农村土地的所有权、经营权以及收益分配的权力都在村集体，无论是农业税、征购粮还是集体费用都是从粮食产量中先行扣除，然后才在社员中进行分配所以征税难、征购难的问题并不突出，农民个人对于如何交纳这些负担没有参与和控制权。 自1978年农村改革，实行联产承包责任制以后，情况发生了新的变化。“包产到户”的中心内容是将土地的经营权和收益权分配到农户手中，因此农民负担的征收成为新问题。“包产到户”下分配制度的标准概括是“交够国家的、留够集体的、剩下的是自己的”，其中“国家的”部分包括农业税和粮食定购任务，“集体的”则是村集体的管理费、公积金和公益金，这是农民负担的主要部分，此外还包括农业劳动力每年20~30天的义务工劳动。 随着包产到户后粮食产量的增长和“暗税”的消失，大部分农村地区基本上解决了温饱... (查看原文) —— 引自章节：第七章 基层政权的“悬浮”状态 -
地方政府利用市场转型中的各种“双轨”制度，能够用政策和行政力量有效地推动经济增长，并展开了地方区域间的竞争，这种竞争在推动经济的同时，也使得地方政府进一步“公司化”。 (查看原文) —— 引自第2页 -
税费改革通过取消税费和加强政府间转移支付来实现基层政府财政的公共管理和公共服务职能，力图将国家—农民的“汲取型”关系转变为一种“服务型”的关系。……但是，税费改革的更深层次的目标，即转变基层政府职能、实现国家和农民的“服务型”关系并没有完成，而且出现了一些意外的结果，其中最为重要的就是以乡镇政府为中心的基层政府的“迷失”。……不但没有转变为政府服务农村的行动主体，而且正在和农民脱离其旧有的联系，变成了表面上看上去无关紧要、可有可无的一级政府组织。 (查看原文) —— 引自第126页 -
财政包干制是和乡镇企业的兴起以及国有企业的改革紧密结合在一起的。从上面的分析可以看出，地方政府在财政包干制的激励下，逐步与地方企业结合为紧密的利益共同体。与改革前的局面相比，发生了这样几个显著的变化。 首先，以前“条块分割”或者以“条条”为主的管理体制逐步变成了以“块块”为主的管理体制。这种变化并非像“大跃进”和“文革”期间，通过中央政府直接向地方下放企业和重要物资的管理权实现，而是通过和地方政府以讨价还价的方式建立财政承包关系实现的。由于各地区的经济基础和情况有很大的差别，所以我们看到了各种不同的承包基数和超收留成办法。地方与中央、地方各级政府之间几乎每年都会就此与中央政府进行讨价还价。各方的利益边界在讨价还价中逐渐明确，有研究发现，下级政府在谈判中的筹码就是地方的经济发展，形成了“放水养鱼”的财政包干与地方经济发展的基本逻辑，地方政府的利益主体意识逐渐明确起来。 其次，在中央一地方一企业三者的关系中，中央政府逐步放弃了通过直属部门对企业的直接管理，变成了地方政府和企业的委托人。税制改革与企业承包制的实施，使得地方政府也变成了企业的委托人，不再直接干预企业的生产、经营和销售，在一定程度上做到了“政企分开”。但是，在财政包干制的增收压力下，地方政府和地方企业在利益上紧密联系在一起，形成了一定程度上的利益共同体。虽然没有直接干预企业，但是地方政府主动帮助企业获得银行贷款，企业的固定资产规模、生产规模得以迅速扩大，由规模扩大而带来的流转税收的增加成为地方政府完成财政包干任务的主要依靠。对于企业而言，规模的扩大实际上使自己成为地方政府财政的王牌，成为地方政府“自已的企业”，即使亏损，地方政府也要设法保全。同时，企业承包制也给企业增大留利比例、甚至减少缴纳所得税提供了制度方面的保障。 再次，虽然中央地方关系发生了很大变化... (查看原文) —— 引自章节：第三章 财政包干的效应和后果 -
分税包干法的关键之处在于，对于不同的税收基数，其超收分成的部分存在着极大的差别。以增值税和农业税为例作一下对比就一目了然了。假设某乡镇的增值税基数和农业税基数同为100万元，超收留成的比例同为80%。那么如果两个税种的超基数收人均为10万元，则农业税超收部分乡镇可以留下： （110-100）×80%=8万元 增值税由于要参与中央的分享，则乡镇可以留下： （110-100）×25%×80%=2万元 即使增值税超收部分可以全留，也只不过留下2.5万元，远不能与增收的农业税部分相比。由此我们得知，对于那些参与了与中夹、省、地市分享的税种，县乡财政的边际收人要远远低于没有参加分享的税种。既然基数包干法是一种对下级财政激励最强的体制，那么这种体制在分税包干法下就变成了对那些没有参与上级税收分享的税种的最强激励。与此同时，那些参与分享层级越多、上级分享比例越大的税种，激励就越弱。 基于这种分析，我们就可以进一步细致讨论层层分税制和分税包干法对于基层政府行为的影响了。增值税的分享力度最大，如果省和地市也参与分享的话，县乡财政连增收的25%也得不到。增值税主要来自工业企业，这是财政包干制下地方财政增收的最重要的支柱，各地大办乡镇企业所能够增加的最重要的收入就是增值税。但是在分税制之后，增值税变成了对于地方政府来说成本最高、边际收益最小的税种。在广大的中西部地区上，1994年以后乡镇企业纷纷转制或者倒闭，由以前的税收大户摇身一变成了地方财政的负债大户。其他的各种地方工商税收情况比较复杂，由于分享方案多种多样，我们也无法进行更加细致的分析。可以非常肯定的是，在2002年所得税分享改革之后，企业所得税和个人所得税的基数包干法的激励作用也相应地一落千丈，其他税种如营业税对地方的激励作用相对更强一些。在县乡财政的各种税种中，唯一比较稳定的、能够100%留给地方的就是农业税收... (查看原文) —— 引自章节：第六章 县乡财政危机 -
中西部地区第二轮的土地城市化模式有这样两个突出的特点：第一，仍然依靠土地与财政、金融资本的结合来推动城市化，而且比东部地区更彻底地摆脱了工业化和人口集中的影响，可以主要依靠地方政府推动。在资本充裕、地方政府可以迅速扩大投资和信贷规模的前提下，土地、财政、金融为主的城市化模式的唯一约束就是土地。成都的“城乡一体化”模式有效地解决了城市建设用地指标受到严格控制和约束的问题，但是基本模式并没有脱离东部地区城市化的模式，反而可以看作是对东部模式的加剧和扩展化。第二，由于国家的耕地保护政策的约束，土地城市化与“农民上楼、资本下乡”的城乡一体化工程结合在一起，使得土地城市化模式不但将城市居民和失地农民包括在内，而且也囊括了更广大纯农业地区的农村居民。 (查看原文) -
地方政府的“公司化”指的是地方政府像规模巨大的公司一样以追求利益和效率为主要目标，其具体的表现就是本书所说的“财政锦标赛”。以行政甚至政治为手段，在市场经济中去追求自身利益是这个现象的本质。 “赔本的买卖”公司是从来不做的。但是地方政府几乎没有这方面的限制。一个目标一旦被“政治化”，就意味着不计成本、不计代价也要全力以赴去完成。我们常常听到的说法叫做“算政治账”。“政治账”的逻辑与经济账全然不同。一算政治账，通常意味着在经济上就是“赔本的买卖”。 (查看原文) -
1994年的分税制改革是一次将地方财政收入集中到中央的改革，至少从收入分配上说，是这一次财政集权的改革。虽然地方的支出份额并没有减少，但是在地方支出中，有相当巨大的部分变成了由中央分配的转移支付。在当前中国中西部地区的大部分县市，中央转移支付占地方支出的比重已经超过50%。在转移支付中，专项转移支付一直占有相当大的比重。这种体制看上去无疑是一种相当集权的体制，因为在大量的专项转移支付之下，地方支出的结构会受到中央意志的影响。但是，从本书的分析来看，地方政府的行为却越来越具有自主性。中央推行的公共财政和公共服务的计划并没有有效地到达和覆盖农村基层社会，弱势群体得不到有效的教育、医疗服务；同时，地方政府以土地、财政、金融相结合的发展态势愈演愈烈，中央政府对土地、房地产的调控措施也一再失效。虽然中央政府仍然在人事、军事上保持着对地方政府的控制，但是在地方经济和财政上，中央政策已经难以得到有效的执行。 (查看原文) -
这种看似矛盾的局面正是“以利为利”的财政锦标赛的必然结果。在各级政府以生财、聚财为主要目标的局面下，各级政府力图在中央控制比较严格的预算收入之外开辟新的生财之道。在这个过程中，中央政府不断推出各种预算、国库管理制度的改革，试图促进预算的规范化和透明化。在财政部，全国各级政府财政供养人员的工资开支以及身份资料都能够直接掌握；对于各类专项收入，通过中央以及条条部门的审计系统以及建立健全严格的项目管理制度，这些专项资金都得到了形式上比较完善的管理。但是，这些严格管理恰恰使得地方政府将这些收入视为“不好花”的钱。一笔预算外的收费，一旦纳入预算内进行管理，地方政府对其支配的自由度便大为减小；争取来的项目资金，地方政府往往需要将这些钱纳入另外的项目盘子进行统筹使用，或者“一女多嫁”，即用一个项目申请多笔资金，或者将一个项目的资金用于多个项目，但这些行为都是审计制度所不允许的。为了扩大对于财政资金的支出和处置权限，地方政府最好的策略就是去制造更多的预算外收入所以说，财权集中的结果并非地方贯彻中央的意志，而是地方自己去生财。从政府行为的意义上来说，集权和规范管理恰恰在一定程度上“驱赶”地方政府去开辟新的生财之道，这是我们理解新世纪土地财政和土地金融的体制原因。市场经济的发展、工业化和城市化恰恰为地方政府开辟生财之道创造了条件。市场经济创造了大量的“体制外资源”，地方政府可以通过聚敛、攫取这些资源来增加自己的财政收入，这正是我在本书最后一部分展现的过程。事实上，对于有着大量土地收入和撬动了大批金融资金的地方政府来说，中央的财政集权不但没有有效地控制地方政府的行为，反而在一定程度上造成了“失控”的局面”。 (查看原文) -
本书的研究表明，地方政府的这种行为偏执并非是由官员的个人意志所导致的，而是政府间财政关系的一系列变化所带来的结果。这些关系的变化，在工业化、市场化迅速发展的背景下，造就了一种将土地、财政和金融结合在一起的“三位一体”的发展模式。这种模式一方面造就了持续不断的地方经济的高增长和城市繁荣，另一方面也在累积着巨大的金融风险和社会风险。这些风险会带来什么样的后果，则超出了本书的研究范围，有待于未来的观察和研究。对于政府来说，财政是有所作为的关键，没有钱，什么事情也办不成。但是政府财政既非政治目的，也非立国之本。孔子说：“放于利而行，多怨。”曾子说：“国不以利为利，以义为利也。”孟子说：“上下交征利，而国危矣。”往圣先贤的教诲可以作为本书的结语。 (查看原文) —— 引自章节：第十五章 结论 -
专项转移支付是一些规定了支出用途的财政资金，俗称“戴帽资金”。 分税制后全国普遍流行一种这样的说法：中央财政喜气洋洋，省市财政勉勉强强、县级财政拆东墙补西墙、乡镇财政哭爹叫娘。 转移支付的均等化效应远弱于由于地区发展不平衡带来的不平等效应。 农民负担的迅速增加、地方扩大基础设施建设的政绩工程的勃兴、土地开发和土地转让高潮的出现。这三种现像带来的收入，包括农村的提留统筹、建筑业过热带来的巨额营业税、土地转让收入或者属于地方税收、或者属于预算外或非预算收入，中央均不参与分享。 预算外和非预算资金可以说是地方政府的“第二财政” 从全国的总量上来看，中央集中的税收收入大部分都作为税收返还和转移支付下拨到了地方乃至县级财政，但是从结构上来看，转移支付既存在着地区上的不平衡，也存在着拨付方式上的缺陷。 负担过重、税负倒挂、费大开税成为农民负担的重要特征。这构成了2002年开台的税费改革的主要背景。 农村税费改革试点的主要内容是：取消乡五项统筹和农村教育集资等专门面向农民的收费和集资；取消屠宰税和除烟叶特产税以外的农业特产税；取消统一规定的劳动积累工和义务工；改革村提留征收使用办法；调整农业税和农业特产税政策。（三个取消和一个调整） 2005年底彻底取消农业税。（除五个省份） 税费改革是“公共财政反哺农村”的开始，即以中央统筹的财力向农村提供公共服务，这意味着农村的公共事业的财政来源不再是农民，而是政府，特别是中央政府。 税费改革以后，中西部地区的县乡财政开始越来越依靠中央及上级政府的转移支付。 各级发改委：基建项目（专项资金） 中央对口部委：体外循环资金 财政部和中央对口部委：专项补助（共管资金） 在税费改革之前，农村义务教育的经费主要来自乡镇财政和农民集资，而乡镇财政的主要收入来源是农业四税。自2001年以来，最主要的措施是将农村义务教育投入的主体从乡级财政上... (查看原文) -
中国改革的“渐进”特色，在于市场经济的发展始终是政府放权的结果，市场对于经济资源的配置和调节，始终是以政府放权为前提条件。 (查看原文) —— 引自第1页 -
就财政的中央——地方关系而言，改革开放以来经历了两个大的阶段，以1994年的分税制为分界点。分税制以前，政府间普遍采用的是财政包干制，上下级政府间每年或者每几年都要就包干的形式、技术、超收分成比例进行讨价还价。 而1994年的分税制将中央与地方的税收分配比例固定化了，一劳永逸地消除了上下级讨价还价的局面，而且通过这种比例将大部分财政收入集中到中央，所以我们说分税制既是一种制度化、规范化的改革，又是一种集权化的改革。 (查看原文) —— 引自第9页 -
由于制造业企业上缴的主要税收是增值税，而分税制规定增值税75%归中央，25%归地方，地方政府能够从企业上收取的地方税收 大幅度下降。在这种局面下，我们在1990年代中期看到了地方乡镇企业大规模倒闭、转制的高潮。以前“养鸡下蛋”的“鸡”下的蛋大部分变成了中央政府的财政收入，所以地方政府失去了经营乡镇企业的热情。 事实上，我们普遍可以看到，分税制以后增值税已经完全不构成地方财政收入的主体税收。地方的主体税收迅速转变为被100%划归地方税种的营业税。营业税主要来自于建筑业和第三产业，这有助于我们理解90年代后期以至到今天仍然过热的地方基础建设热潮以及各种以“大兴土木”为主的政绩工程。 地方政府的这种反应是预期之中的结果，预料之外的结果则是东部地区的地方政府开始开辟税收之外的财政收入来源，即“圈地”和“以地生财”。由于政府垄断了土地的一级市场，所以可以低成本地从农民手中获得土地，以高价格在土地二级市场卖出去，从中获得了巨额的土地转让收入。据目前的研究，东部地区许多县市政府的土地收入相当甚至高于其地方财政收入规模。 由此可以看出，地方政府剥夺农民土地，吸引企业和地产商占地的行为只有通过由分税制以来形成的政府间关系才可以得到较深层次的解释。 (查看原文) —— 引自第10页 -
实际上是一场地方政府在主要的钢铁、粮食和其他重要产品的指标上展开的一场空前激烈和规模巨大的“锦标赛”。 这场锦标赛有这样几个鲜明的特点。1、“公司化”。……2、“层层加码”。……3、“软约束”。 这场看似高度分权的锦标赛实际上是在高度集权和国家对社会资源全面控制的基础上展开的。这种控制表现在政治控制、媒体控制和资源控制三个方面。 (查看原文) —— 引自第25页 -
地方政府……形成独立的利益主体意识，但是并不能理解成为类似于西方分权体系下的独立利益主体，……地方政府展开的竞赛，表面上是围绕经济，实质上也是在高度集权下展开的政治竞赛，地方经济并不能从竞赛中得益。 (查看原文) —— 引自第32页 -
（分税制）在中央和地方的财政体制方面，进行了以下的改革： 第一，根据中央和地方支出责任的划分，按税种来划分中央和地方的收入。税种划分为中央税、地方税和共享税三大类。 第二，实行税收返还和转移支付制度。 第三，分设中央、地方两套税务机构，施行分别征税。 (查看原文) —— 引自第53页
作者: 周飞舟
副标题: 财政关系与地方政府行为
isbn: 7542636499
书名: 以利为利
页数: 254
定价: 35.00元
出版社: 上海三联书店
出版年: 2012-2-1
装帧: 平装