放权与发展

本书共分为七章，除第一章导论、第七章结论外，其余五章可分为三个部分。其中，第二章呈现了一个待解释的重要现象，即中国的地方政府不仅是市场竞争的参与者，更是市场制度的创设者。第三章则建立了一个初步的分析框架，指出高层级政府在放权改革后将一部分来自于市场、社会的反馈纳入了自上而下评价地方治理成效的纵向问责机制，赋予了市场、社会约束地方政府的非正式权力。这种环式治理模式使得地方政府面临了一种有约束放权，构成了地方政府退出经济领域、构建市场制度的体制基础。在环式治理分析框架的基础上，第四到六章通过考察地方政府在行政审批制度、土地制度和行政体制等领域的改革实践进展，一方面更加细致地呈现了地方政府作为市场制度创设者的具体改革实践，另一方面则检验了第三章的分析框架，证实了有约束的放权构成了地方政府深化市场化改革的制度基础。

第二章系统呈现了中国转型发展中地方政府作为市场制度建构者的角色。与英美实践相比，中国在改革开放年代的经济发展不仅是一个关于市场如何成长的故事，更是一个关于前计划经济体制国家的政府如何逐步退出经济领域的故事。在上世纪80年代，中国政府采用了渐进式的改革策略，一方面启动了市场化改革，另一方面则没有彻底放弃对资源要素的配置权力和对经济活动的审批权力。作为渐进式改革的组成部分，中国政府在向市场放权的同时，也采用了梯度放权的策略将经济管理权限逐级有条件地下放给了地方政府。中央向地方的放权赋予了地方政府深度干预经济运行的权力，并在改革早期通过激发三千多个地方计划经济体的横向竞争，塑造了地方发展型政府、地方企业型政府等经典形态。伴随着改革进程的持续推进，掌握了经济管理权限的地方政府则在与市场、社会的持续互动中不断加大了向市场放权的力度。第二章系统回顾了中国从计划经济体制向社会主义市场经济体制的改革历程，将转型期中国的市场化改革区分为两个部分，一是由中央政府推动的放权改革，它标志着中国市场化改革的启程；二是由地方政府探索推动的市场制度建构，它是中国持续深化市场化改革的内生动力来源。

第三章是本书的理论分析框架，指出了中国单一制体制下地方政府深化改革、建构市场经济制度的体制基础。经典的政治经济理论突出了权力约束对保护私人产权、遏制政府掠夺的重要作用。普遍观点认为，中国在改革开放后的放权改革中并未正式授予市场、社会约束地方政府的有效问责机制，因而不可避免地引发了地方治理中的腐败、强制征地拆迁等现象。那么，如何解释第二章中地方政府探索建构市场制度的行为呢？在回顾有关市场制度建构的政治经济学基础上，第三章指出可以将地方治理中的政府与市场、社会关系放回到纵向政府间关系中加以审视，由此提出了环式治理的分析框架。其中，高层级政府是环式治理的发起者，它在放权背景下基于组织人事权等建立了对地方政府的纵向问责机制。为了克服纵向政府间的信息不对称等治理难题，高层级政府在一定情况下会将来自市场和社会的反馈信号纳入纵向问责机制，由此赋予了市场、社会约束地方政府的非正式权力。在环式治理机制能够发挥作用的领域，地方政府就具备了退出经济领域、构建市场制度的体制基础。一个持续完善、发展的环式治理机制也是进一步推动未来中国地方善治的重要制度基础。

在建立环式治理的分析框架之后，第四章到第六章精心选取了地方政府推动市场制度建构的三个关键政策领域，代表了中国从计划经济向市场经济转型发展中三种不同性质的经济制度变革。第四章以“深化放权”为题，考察了地方政府如何在中央梯度放权的框架下深化行政审批制度改革，进一步下放甚至取消经济管理权限。经济管理权限是中国政府在渐进式改革中保留的最重要权力，它意味着各级政府可以通过行使审批权否决特定的投资项目等经济活动，是一项带有计划经济时代深刻烙印的重要制度安排。此前，已有研究更多关注行政审批制度的短期后果，包括它如何塑造地方发展型政府的独特行为模式，以及刺激区域经济的高速增长。本书的第四章则系统回顾了上世纪90年代以后浙江省“强县扩权”“扩权强县”等深化行政审批制度的改革历程，指出省级政府在改革中逐步放弃了挑选赢家的权力，通过面向所有区县政府下放同等经济管理权限，客观上更好发挥了市场机制在区域竞争中的基础性作用。县级政府则在获得更大经济管理权限后降低了辖区内市场活动的审批门槛，逐步减少了政府对具体微观经济事务的干预范围。在省以下的行政审批制度改革中，层级较低的县乡政府和企业等市场主体都不具备影响省级层面公共政策制定的正式权力，但区域间的经济竞争迫使省级政府更加积极地回应来自基层和市场的改革诉求。

第五章以“分享发展权”为题，呈现了地方政府如何率先改革征地制度，在土地“农转用”过程中与村集体和村民分享市场收益。与行政审批制度一样，《土地管理法》最早制订于1986年，其中明确赋予了地方政府推动土地“农转用”的主导权，并确立了原用途补偿和生计补偿两个带有典型计划经济时代遗留特征的基本原则。在中国进入高速城市化进程后，市场机制开始主导城镇建设用地的配置过程，但征地补偿制度则仍然延续了行政主导的基本特点。在市场机制与计划体制的交界处，地方政府可以通过土地征收获得超额收益，村集体和村民却只能得到有限补偿，由此引发了地方政府、开发商与村集体、村民之间的频繁冲突。第五章指出，征地冲突在21世纪后已经成为地方治理中的常见现象，但一些地区却较早启动了征地补偿制度的创新，如通过引入基于综合区片价的征地补偿，打破了原用途补偿的法定框架；或创新了留用地的补偿方式，与被征地村民分享了“农转用”过程中的土地发展权。在地方治理中，村集体和村民也同样不具备约束地方政府、参与征地决策的正式权力，地方政府为何会主动分享土地发展权呢？第五章在回顾浙江省温州市留用地案例后指出，由于社会稳定是高层级政府考核地方治理的重要指标，村民可以通过组织集体行动向地方政府施加压力，形成了对地方政府的可置信威胁，迫使地方政府在征地制度中放权让利。与行政审批制度相比，地方政府的征地补偿制度改革不仅涉及到了“国家如何退出微观经济领域”这一计划经济体制转型的重要问题，也已经涉及到了如何更好保护弱势主体的产权这一市场制度建构的根本问题。

第六章的主题是“推进限权”。如果说第四章、第五章的重点是讨论地方政府如何创设新的市场制度，第六章关注的就是省以下地方政府如何通过更好约束行政机构的权力滥用，维护市场制度的运行。在全世界范围内，行政权力的滥用都是影响市场秩序的重要原因之一。在从计划经济体制向市场经济体制的转型过程中，中国的行政体系掌握了较多的经济管理权限和资源要素配置权限，进一步加大了基层干部将公共权力转化为私人利益的可能性。第六章考察了地方政府在不同时期启动行政限权改革、建设韦伯式行政体制的两个案例。一是改革激励机制。在上世纪90年代，浙江省义乌市率先启动了“统收统支”财政体制变革，减少了工商部门等到民营企业吃拿讨要的行为。二是借助市场、社会的力量推动地方政府的行政权力行使。在2015年后，浙江省委省政府运用数字技术等手段，要求地方政府细化行政权力的行使标准、流程和规范建立一个数字化的科层制。在这项改革遇到自上而下的执行困境时，省委省政府构建了跨层级的市民、企业家参与机制，较好克服了纵向治理中的信息不对称，使得地方政府更好落实了上级的要求。第六章指出，地方政府在20世纪90年代改革财政体制的动力来源于非正式的环式治理结构，即跨区域流动的资本迫使地方政府必须改善营商环境。进入21世纪以后，省级政府已经开始更加有意识地建立运用环式治理机制，通过将来自民众、企业家的意见反馈纳入到纵向考核评价指标体系，迫使地方政府规范行政用权。

结论章再次回到了本书的分析框架，并探讨了环式治理框架在当代中国全面深化改革进程中的普遍意义。我试图用一种动态和开放的视角来看待环式治理框架。环式治理并不是一个有意的制度设计，也不是一个已经定型、确立的制度框架。通过拓展实证讨论的范畴，我指出环式治理框架确实已经在中国广泛存在，且上级政府、地方政府和社会主体都会运用这一治理结构来克服单向或双边互动关系中的不足。基于实证研究，我总结了进一步运用环式治理框架更好激发地方政府参与全面深化改革、创设市场制度积极作用的启示，也讨论了在未来进一步确立、巩固这一框架的前景。

贯穿本书的一个隐含关键词是“可能性”。在有关市场制度如何建构的问题上，经典的政治经济学已经提供了非常丰富的答案。但是，当代中国的改革语境不同于英美的历史实践。在从计划经济体制向市场经济体制的转型过程中，英美的政治经济实践提供了一种可参照的范本，但并不是中国实现转型发展的唯一路径。在从一种状态向另一种状态演变（而不是跳跃）的过程中，中国与英美的不同起点决定了中国的进步之旅需要开拓另一种可能性。放权可以激发地方政府的主动探索，进而拓宽中国寻求进步之旅的可能性；环式治理框架下“有约束的放权”又降低了地方政府犯错误的可能性。在分析转型国家的改革发展如何可能时，我们必须同时重视增加上述两种可能性的制度设计。在更抽象的层次上，我们对拓宽未来发展可能性和减少犯错误可能性的讨论，也是在努力平衡我们对改善人类生活的强烈渴望，和对自身能力的过分自负。在中国逐步走出后发优势的特殊时期，保持对自身理性能力的审慎判断和对自然规律的必要敬畏，显得尤为重要。