使民主运转起来

以后还要再重读一遍。------------------------------------------------------------------------------------------------------------【美】罗伯特D.帕特南 江西人民出版社 2001-9版 当代西方主流学术名著译丛 俞可平主编副标题 现代意大利的公民传统总序 帕特南《使民主运转起来》吉登斯《失控的世界》罗西瑙《没有政府的治理》赖纳《全球化压力下的世界文化》中译本序 对于民主制度的绩效来说，至关重要的要素是普通公民在公民社会中充满活力的群众性基层运动。社会资本指的是普通公民的民间参与网络，以及体现在这种约定中的互惠和新任的规范。译者的话 制度创新与路径依赖，是近来学术界人士频繁使用的两个术语。前者指的是对制度的革新，以提高其绩效，或者说的是制度的改变有其既定的轨迹，历史的惰性对制度的变迁有着巨大的影响。作者原序 作者运用社会资本、治理和善治等新政治分析框架，对意大利进行个案考察，经历长达20年的实证研究，论述了意大利法西斯专政崩溃后，成功地运用意大利身后的公民传统，建立起一套有效的民主机制，逐渐使意大利社会走向善治和繁荣。第一章 导论：制度绩效的研究 本书的目的是要增进对民主制度之绩效的理解。P1第一节 研究的旅程 创立强大、敏锐、高效的代议机制的条件是什么？第二节 设计旅程 新制度主义者在两个基本问题上是有共识的：第一、制度构建政治；第二、制度为历史所构建。 制度是达成目标的工具，而不仅仅是达成共识的工具。P8 制度绩效的概念建立在一个很简单的治理模型上：社会的需求——政治互动——政府——政策选择——实施。P9第三节 研究的方法 多元回归和因素分析，系统的收集时空两方面的证据，以便能进行纵向与横向的分析。第四节 本书概要 关注的主要问题，有效政府的起源；解释制度绩效的差异；制度绩效与公民生活的有力联系引导我们提出下一个问题：为什么一些地区比其他地区比其他地区公民精神和特征呢？；为什么公民关系的规范和网络对政府的效率和反应灵敏度有着那么强烈的影响，为什么公民传统长期以来那么稳定。P17第二章 改变规则：20年来制度的发展 1970年意大利启动了地区实验。新制度主义认为，政治是由制度构建的。第一节 创立地区的政府 强烈的地区和地方共识是意大利历史遗产的一部分。极端行政集权的严格执行在一定程度上被意大利典型的政治应变形态中和了。庇护——附庸的垂直网络成了分配公共事务和软化行政集权的手段。P20 从1950年到1970年的20年时间里，经济发展的速度比意大利历史上任何时期都要快，而事实上比所有西方经济体更快。地区主义的支持者相信制度变革将重构政治的力量。P22 权力下放不可避免地是一个谈判的过程，而不简单地是一个法律上的行动。P25 对地区政府重要性的一个实际衡量是看他们现在控制的资源。第二节 地区政治精英 制度变迁与政治精英之间的互动是意大利地区试验所展示的一项重要内容。 从1970年到1989年对委员和社区领导人的反复访谈中看到了地区政治中最惊人的变化，那就是意识形态极大的温和化，同时伴随着一个用实用的方法处理公共事务的强大趋势。P31 意识形态上的距离缩小了，跨党的宽容大大增强。P34 地区政治精英之间的党派关系日渐成熟，这并没有全部反应意大利社会的更广泛的变化。P36 地区政府运行十年之后，地区领导人变得不那么理论化，乌托邦的色彩更淡了，也更少通过牺牲别人的利益去保卫特定地区集团的利益。这些趋势无疑与领导人对制度问题的轻重缓急的认识有关。地区政治舞台上的温和是普遍的。P38 制度的社会化，即在任人员的转变是强有力的，也在很大程度上解释了中庸化的趋势。新的地区制度在其成员之间培养了一种宽容的、合作的实用主义精神。P42第三节 地区自治的深化 地区制度是在强大的全国性和地区性力量的夹层中诞生的。政党内权力结构的变化确证了地区政治的制度化。 从严格的政府间政治关系的角度看，地区政府与中央政府之间关系在80年代得到了巨大的改善。这些变化的结果是，地区委员与社区领导人对中央权力机关的敌意都降低了。P49 在过去的20年里，地区已经成了意大利政治舞台上真正的、自治的、并且日益显赫的角色。P52第四节 扎根：地区及其选民 地区行政部门面临的许多困难都源自人事问题。 地区官员更容易接近的一个重要原因是地理位置上的——地区的首府显然比罗马更容易到达。P56 意大利选民对地区改革因无知而反应迟钝。P57 在绝对意义上，意大利人还很不满意他们的地区政府的表现。但是当选民和领导人考虑集权政府的替代选择时，他们就不那么批判地区政府了。P58 不论意大利人多么严厉地批评他们地方政府的失败之处，他们还是喜欢地区拥有更广泛的管辖权，更大的自治权，而不喜欢中央政府。 一个已知的邪恶比一个新的邪恶好。P62 意大利人所要的不是更加受限制的地区政府，而是更加有效的地区政府。P64 创立一个新的政治制度既不是快速的也不是容易。第五节 结论 制度变迁的节奏是缓慢的。要看清楚一个新制度对文化和行为产生的影响，常常需要经过几代人的时间。 地区改革已经深刻地影响了意大利的基层政治，这是受到上述标准严格论证的结论。P68第三章 制度绩效的衡量 “谁在统治？”和“统治的怎么样？”是政治科学的两个最基本的问题。P71 对政府绩效的任何严肃的衡量都必须通过下面四个方面的严格检验：它必须是全面的；它必须有内在的一致性；它必须是可靠的；它必须与制度的支持者及其选民的评价和目标一致。P73第一节 衡量制度绩效的12项指标 对每一个地区政府，我们都要评价（1）政策的制定；（2）政策的颁布；（3）政策的实施。P74 一个制度的效率首先在于它对主要的内部事务管理得怎么样。 我们首先从衡量政策制定和内部运作的三个指标开始：1.内阁的稳定性2.预算的及时性3.统计和信息服务4.立法改革 立法的全面性；立法的连贯性；立法的创造性。5.立法的创造性6.日托中心7.家庭诊所8.产业政策工具9.农业开支工具10.地方医疗保健的单位支出11.住房与城市发展12.官僚机构反应的灵敏度第二节 制度绩效衡量指标的一致性与可靠性第三节 制度绩效与选民的评价 制度绩效指数所做出的衡量与地区里有心的公众和作为一个整体的选民所作的评价非常一致。P88第四节 结论第四章 认识制度绩效第一节 社会经济的现代性 经济现代性在某种程度上与高绩效的公共制度是相关的。P98第二节 公民共同体：一些理论思考公民的参与 公民共同体的公民身份首先是由积极参与公共事务来标示的。P100政治平等 公民共同体里的公民身份要求所有人拥有平等的权利承担平等的义务。绝对权力和毫无权力都导致堕落，因为二者都注入人心一种不负责任的情感。P101团结、信任和宽容 信任的网络使得公民共同体更容易克服经济学家所说的“机会主义”，机会主义使得共同利益无法实现，因为每一个人都采取独立的行动，都有背叛集体行动的动机。P102社团：合作的社会机构 公民共同体的规范和价值体现在重要的社会结构和社会实践里，而且也由于它们而得到加强。公民社团有助于民主政府的效率和稳定。从内部效应上来看，社团培养了其成员合作和团结的习惯，培养了公共精神。P102第三节 公民共同体：理论检验 公民社会性的一项关键指标是社团生活的活跃程度。P104 政治参与的一个标准检验是参选的积极性。P106 经济发达地区的地区政府之所以比较成功仅仅是因为它们有更强的公共精神。P113第四节 公民共同体内的政治与社会生活 政治领域的权威关系恰恰反映了更广泛的社会生活里的权威关系。P116 公民性程度高的地区的政治领导人比公民性程度低的地区政治领导人更热心支持政治平等。P117 公共精神既包括平等也包括参与。P120 公民性程度高的地区的政治领导人比公民性程度低的地区政治领导人更愿意妥协。P122工会 在公民性程度较高的地区人们加入工会要普遍得多。在公民性程度较高地区，工场的团结是更大范围的社会团结的一部分。P122教会与信仰 有组织的宗教，至少在天主教的意大利，对公民共同体的一种替代，而非公民共同体的一部分。P123政党 意大利政党善于适应各种差异巨大的环境，不论公民性的强弱。结果使得公民性弱的地区的国民对政党政治的参与和对政治的兴趣不亚于公民性强的地区的国民。P125公民态度 在每一个共同体里，受教育越多人就越觉得自己有能力，因为教育意味着社会地位、个人能力和联系。 诚实、信任和守法是最重要的公民美德。公民性强的地区的集体生活比较轻松，因为人们可以期望别人遵守规则。在公民性弱的地区，几乎每个人都认为别人会破坏规则。P128 对生活的满足感可以最准确的用家庭收入和宗教信仰来衡量，但是它与公民共同体的关系实际上是与个人属性的关系一样紧密的。P132 意大利公民性最弱的地区恰恰是南方传统的农村。信任是一种供应不足的商品。P132第五节 制度成功的其他解释 社会不和谐与政治冲突常常被认为是有效治理的天敌。共识是有效民主的前提条件。P134第五章 追溯公民共同体之源第一节 意大利中世纪的公共生活遗产 意大利的各地区政府，旨在抗衡具有百年历史的高度集中的全国政府。 西西里的历史告诉他，繁荣来自强大的君主政体。P144 商业的发展对共和国的经济极为重要，其基本制度——市场、货币和法律，复兴了古典时代一度相当发达的惯例。在中世纪意大利共和国中，信用制度出现了。P149 到十四世纪初，意大利创造出了两种各具相关社会和文化特征的政治治理模式：南方著名的诺曼专制制度，北方富饶的城市共和制度。P151 合作、互助、公民承担义务，甚至包括信任，这些都是北方的显著特点。南方的主要优点则是，在潜在的无政府状态之上，建立了等级制度和秩序。中世纪的首要社会问题就是公共秩序。第二节 统一之后的公共生活的传统 互助会的核心是实用性的实惠：你帮我，我就帮你；让我们一起来面对那些任何单独的个人都无法应付的问题。P162 社会主义和天主教政党，都继承了社会动员的传统，利用了低层的组织结构，借助了互助会、合作社和工会的力量。P164 统一的民族国家的新制度，不仅没有使各种传统政治模式趋同，其自身反而无可奈何地尊奉于那些对比鲜明的的不同传统，就像1970年后地区政府受到同样的社会和文化背景重塑一样。P168 国家不能信服地执法和监督合同的执行，是黑手党产生的一个因素，古老的互不信任的文化传统，也是一个同样重要的传统。黑手党提供了一种带有私人极权性的体制。P170第三节 测量公共传统的持久性 在过去的一千年里，南北之间的公共精神的差异，似乎比经济差异更清楚。P177 经济发展是公民规范和网络的原因和前提条件。P178 经济无法预测公共精神，但公共精神却能预测经济，而且，实际上比经济本身更准确。P182 公民性有非同寻常的延续力。公民传统可能既对制度绩效产生极大作用，也对经济发展和社会福利产生重大影响。P183 公民传统惊人的应变力，证明历史具有力量。P189第六章 社会资本与制度的成功第一节 集体行动的困境 由于缺乏可信的相互承诺，人人都愿意开小差，搭便车。P191 严重依赖暴力的社会，往往缺乏效率，成本昂贵，让人感到不愉快。P193第二节 社会资本、信任和轮流信用组织 社会资本包括互惠的规范和公民参与的网络。社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络，它们能够通过促进合作来提高社会效率。P195 社会资本促进了自发的合作。轮流信用组织的成员同意定期向一个基金注入资金，这笔钱全部或部分地轮流教给每一个捐款人是用。 社会网络使得信任得以传递和扩散：我相信你，是因为我信任她，而她向我保证，她信任你。P197 信任是社会资本的必不可少的组成部分。P199第三节 互惠规范与公民参与网络 普遍的互惠是一种具有高度生产性的社会资本。有效地普遍互惠规范，可能与密集的社会交换网络相联。人际互动会提供有关他人可信性的信息，他相对成本较低，而且可靠。P202 亲属关系在解决集体行动困境中具有特殊的作用。P205 集团越多越强，意味着政府软弱。强社会，弱国家。P207第四节 历史和制度绩效：两种社会均衡 社会资本的存量，如信任、规范和网络，往往具有自我增强性和可积累性。P208 路径依赖：你能到哪，取决于你从哪儿来，有些目的地，你从这里根本无法到达。路径依赖意味着历史在起作用。P212第五节 意大利地区实验的教训 意大利的历史表明，在公共环境中，国家和市场的运转都更为有效率。P241 社会环境和历史深刻地影响着制度的有效性。当存在健全的公民社会时，民主政治会得到加强，而不是削弱。P214 公民共同体合作的社会基础不是法律的，而是道德的。 改变正规制度能够改变政治实践。新的制度培育了一种更温、实用和宽容的政治文化。 制度历史大多发展的很缓慢。 建立社会资本并非易事，然而它却是使民主得以运转的关键因素。P217

译者序在历史上，至少存在着两种广泛的社会均衡，所有面临集体行动问题的社会，往往都会朝着其中之一发展，而且，均衡一旦实现，往往会自我增强。社会资本，如信任，规范和合作网络，通常具有自我增强性和可累积性。良性循环会产生社会均衡，不断形成高水准的合作、信任、互惠、公民参与和集体福利。与此相反，缺乏这些品质的非公共精神共同体，也是自我增强的。在恶性循环的令人窒息的有害环境里，背叛、猜疑、逃避、利用、孤立、混乱和停滞，在互相强化着。稳定下来了，但是，它们也能以其他形式演化。换句话说，互惠、信任和依附、剥削，都能将社会连接在一起，虽然它们在制度绩效上相差甚远。一旦身处两者中的任何一种，理性的行动者就会受到激励去按规则来行事。遗憾的是，历史并不总是有效率的，我们不能把历史的这种惰性归因于个人的非理性。个人是以理性的方式对历史所赋予的社会环境做出反应，而正是这些理性行为加深了社会的病变。社会选择哪一种稳定的均衡，将由历史来决定。P8 (第一章)制度是达成目标的工具，而不仅仅是达成共识的工具。我们希望政府做事，而不仅仅是做决定——教育孩子、付养老金、制止犯罪、创造机会、保持物价稳定、鼓励家庭价值，如此等等。这些事情中哪一项是最紧迫的？如何才能实现这些愿望？关于这些问题我们是不可能达成一致意见的。甚至在这些事情是否值得去做的问题上我们都不会有一致意见。P18（第二章）新制度主义认为，政治是由制度构建的。James March和Johan Olsen：政治生活的组织造成了不同的后果，制度影响了历史的发展……政治制度对内对外采取的行动改变了政治利益和政治资源的分配，改变了行为的规则；其途径是创造新的行为者和共识，向行为者提供成功和失败的标准，建立它认为适当的行为规范，把权威和其他类型的资源授予某些人而不授予另一些人。制度影响个人和集团在已有制度内外的行为方式，影响市民与领导人之间的信任关系，影响政治共同体的普遍期望，影响社区的语言、认识和规范，而且还影响各种概念让民主、正义、自由以及平等等的涵义。[3]P72（第三章）我们要评价的制度是一个代议制政府。因此，我们既必须评估它对其选民要求作出反应状况，又必须评估它在管理公共事务时的效率。[2]P100(第四章)Michael Walzer指出，“对公共事务的关注和对公共事业的投入是公民美德的关键标志。”[15]P101 公民共同体里的公民身份要求所有人拥有平等的权利，承担平等的义务。这样一个共同体的联络纽带是互惠与合作的横向关系，而不是权威与依附的垂直关系。 政治生活越接近互惠原则基础上的政治平等的理想状态，政治生活越采取自治的形态，就可以说这个共同体越有公共精神。 如Gianfranco Poggi注释托克维尔的民主治理理论时所说的：“如果要维护共和社会的存续，私人之间的信任可能是最需要在人们之间广为传播的道德品质。”[21] 信任的网络使得公民共同体更容易克服经济学家所说的“机会主义”，机会主义使得共同利益无法实现，因为每一个人都采取鼓励的行动，都有背叛集体行动的动机。[22]对拉丁美洲社区发展的考察告诉我们，基层的合作企业和间歇的政治动员具有重要的社会意义，尽管它们没有立即取得完全的成功，原因正在与它们产生了间接的影响，即，“驱散了孤立和相互的不信任。”[23]P102 公民共同体的规范和价值体现在重要的社会结构和社会实践里，而且也由于它们而得到加强。 公民社团有助于民主政府的效率和稳定，不仅因为它们对个人成员的“内部”效应，而且它们对更广大的政治体有着“外部”效应。 从内部效应上看，社团培养了其成员合作和团结的习惯，培养了公共精神。托克维尔注意到，“感情和思想得到了更新，心胸开阔起来，只有通过人们之间互利互惠的行动才能增进彼此的理解”[25]。P128 公民性强地区的国民比公民性最弱地区的国民具有更大的社会信任感，对他们的同胞能够守法更有信心。[57]相反，在公民性弱的地区，更多的人坚持认为，当局应该更严厉地在她们的社区实施法律和秩序。[58] 公民性强的地区的集体生活比较轻松，因为人们可以期望别人遵守规则。知道别人会这样做，你也就同样会去满足别人对自己的期望。在公民性弱的地区，几乎每一个人都认为别人会破坏规则。P191 （第六章）由于缺乏可信的互相承诺，人人都愿意开小差，“搭便车”。每一个人从理性的角度都会预计，另一方会背叛，让自己做傻子，承担苦果。“这些模式（公共草地悲剧，公共物品 比如洁净的空气，集体行动的逻辑，囚徒困境）……极为有效地告诉我们，完全理性的个人，在某些情况下，如何会做出从全体当事人的角度看是‘非理性的’行为”。[4] 这一窘境并非源自恶意相向或厌恶人类，当然无情的结局会助长这些情绪。即使任何一方都不想加害于对方，即使双方有条件地事先倾向于合作——你做，我就做，在承诺无法核实和强制执行的情况下，他们也无法保证对方不违约。更糟糕的是，每一方都知道对方也面临着同样的困境。“在开始合作前，不仅必须相信他人，还要确信自己是被他人所信任的”。[5]在上述情形下，人人都发现合作是不理性的，所以， 最终的结局是大家都不愿意见到的：烂在地里的玉米、过度放牧的草场和陷入僵局的政府。核心的问题是对欺骗行为缺乏令人信服的制裁。人们怎么才能确信，另一方在逃避义务的诱惑面前会恪守诺言？在更复杂的环境中，如出现了现代政府或现代市场，监督的复杂性就更多了一层：一个当事人怎么才能知道，在面临众多的不确定性和补偿收益时，另一方到底有没有忠实地信守诺言？要想实现成功的合作，准确的信息和可靠的执行都是必要的。 也许，在一个圣人的世界里，集体行动困境并不存在。但是，普遍的利他主义是社会行动和社会理论的堂吉诃德式的前提。如果行动者无法互相做出可信的承诺，他们只好放弃众多可以共同获益的机会，很可悲，但很合理。P193 公正的执行，本身就是一个公共品，一样受制于它所致力解决的基本困境。要想使第三方执行能够运转，第三方本身必须是可信的，但是，什么样的权力能够保证国家权力履行自己的义务？“简单地说，如果国家拥有强制力，那些掌握国家权力的人就会使用这些力量，在牺牲社会其他成员利益的基础上，谋取自己的利益”。[9]P195 在一个继承了大量社会资本的共同体内，自愿的合作更容易出现，这些社会资本包括互惠的规范和公民参与的网络。[20] 这里所说的社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范以及网络。它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。P200 合作所需要的信任并不是盲目的。信任意味着对独立行动者之行为有预测。“你并不会只是因为一个人说他要这么做，就会相信他真的去这么做。你相信他，只是因为你知道他的性格，他所面临的选择及其后果，他的能力，等等。你期望他会选择这么做。”[44]P201 在现代的复杂社会里，社会信任能够从这样两个互相联系的方面产生：互惠规范和公民参与网络。[46] James Coleman认为，社会规范可以将行动的控制权从行动者转移到其他人手中，这主要是因为，行动具有“外部性”，也就是说，具有影响他人的后果（积极的或消极的）。外部性有时候可以通过市场交易来控制，但是这常常做不到。“当行动给一群人带来类似的外部性时，规范就产生了。然而行动控制权的交易市场难以轻易建立起来，而且，没有一个行动者能够在旨在获得控制权的交易中收益”。[47] 规范是被灌输出来的，是由模式、社会化（包括公民教育）和惩罚来维系的。[48]P202 有效的普遍互惠规范，可能会与密集的社会交换网络相联。在一个社会里，如果人们确信他们的信任会得到回报，而不会被人利用，交换就有可能随之而来。从另一方面说，在一定时间里不断重复的交换，往往鼓励着普遍互惠规范的发展。[54] 此外，某些社会网络本身也促进了集体行动困境的解决。Mark Granovetter曾指出，当协议“嵌入”到更大的私人关系和社会网络结构之中时，信任就会产生，胡作非为就会被遏制。[55] 人际互动会提供有关他人可信性的信息，它相对成本较低，而且可靠。博弈理论中的富尔克定理提醒我们，持续的社会关系会鼓励可信行为。还有，持续的联系“常常带有社会的成分，其中包括对信任的强烈期望，对投机的极大约束”[56]根据嵌入理论(embeddedness approach)，一个社会里出现的秩序与混乱、合作与投机，是由先前存在的社会网络所决定的。P205 庇护-附庸关系也包含人际交换和互惠义务，但这种交换是垂直的，义务是不对称的。Pitt-Rivers把庇护制称之为“倾斜的友谊”。[65]而且，庇护制的垂直联系“似乎破坏了横向组织，损害了庇护者之间的团结，尤其损害了附庸之间的团结。”[56] 同一个庇护者的两个附庸，由于没有直接的联系，双方之间没有任何东西可以相互抵押。他们既没有共同的利益去反对互相欺骗，也不惧怕互相疏远和隔离。他们没有机会去建立普遍互惠的规范，也无共同合作的历史可资借鉴。庇护-附庸关系的垂直特性是依附性，而不是共同性，在这种关系中，在庇护者和附庸者这两方面，都有可能出现投机行为，对于前者这是剥削，对于后者则是逃避义务。P207普遍互惠的规范和公民参与网络，鼓励了社会信任与合作，因为它们减少了背叛的动力，减少了不确定性，为未来的合作提供了模式。P215 自愿的合作可以创造出个人所无法创造的价值，无论这些个人多么富有，多么精明。在公民共同体中，组织蓬勃发展，人们参与多种社会活动，遍及共同体生活各个领域。公民共同体合作的社会契约基础不是法律的，而是道德的。对违规者的惩罚也不是法律的，而是被排除在社会团结与合作的网络之外。规范和期望起着重要的作用。如汤普森（Thompson）、埃利斯（Ellis）和威尔达弗斯基（Wildavsky）所说,“生活方式之所以得以存在，靠的是对行为进行划分，一些是值得称道的，而另一些则令人生厌，甚至是不可思议”。[88]关于公民的责任和义务之概念，加上对政治平等的承诺，构成了公民共同体的文化凝固剂。

当理论研究被置于一个特定的历史结构或者事件中去，理论研究就总是危险的。

一个高效的民主制度应该既是回应性的又是有效率的:对选民的需要很敏感，同时，在应用有限资源解决这些问题的时候富有效率。