州县官的银两

清朝财政的紧张需要考虑中央地方之间在目标和信念上的差异，非正式制度的形成离不开其他关联制度的促进。

信念和现实需求的冲突

信息的不对称是管理中的大问题，从古到今皆是如此。

新的作弊手段带来新的管理手段，一个不断的博弈过程。

现在有了金融市场，地方有了更多融资渠道。

正式制度的过于理想化造成了非正式制度的发达：饭食银、规礼等一系列利益输送渠道。

食盐销售属于刚需，收入稳定。

人事权力加上财政制度造就了非正式经费体系。

其实直接实行火耗归公主要的原因是地方财政入不敷出，中央的国库也十分空虚，无力去支持地方的公共物品服务。再加之，到雍正朝时，官员的腐败贪污事情非常严重，皇帝也深知地方官员俸禄微薄，平时打点事情根本不够花的，决定把这样一种官员的非正式的收入方式纳入正式的财政渠道中来。之前的皇帝对于官员的非正式收入是睁一只眼闭一只眼，只要不出现大的差错和混乱，一般不会主动追查，官员在皇帝这样一种暧昧和默认的态度下，也有着自己的处理之道，比如说根据什么情况加税，增加多大税率，给上级送礼的金额和平时花销、打点的费用等等，都会根据自己的实际情况来处理。

雍正实行火耗归公有非常的争议。争议主要是围绕统治者增加税收的合法性的争论。虽然大家都知道在实际操作中官员会多增加消耗的部分来向农民多征税，但是这种情况不是正式制度所规定的，是比较灵活执行的，皇帝也没有明确说此方式合理合法，这种多征税的政治风险是由地方官员在承担的。但是，假如一旦皇帝将其明确化和合法化，那就是向天下宣告“增加火耗是皇帝主动发起和推行的，意为向人民多征税”，这无疑是对政治合法性的损害。所以在雍正提出此政策之后，满朝官员有着激烈的争论。但无论与否，雍正是强烈支持火耗归公的，认为实际操作中存在，也无法避免，那就应该将其制度化，不应该藏着掖着反而会出现很多问题。推行此政策不仅是为了充盈地方财政，扩大地方开支，而且还为了设立专门的养廉银，增加官员收入，防止官吏贪腐化。

火耗归公我们需要注意的是，这主要是为了解决地方财政，而不是直接为了充盈国库，当然地方财政有钱了，国库的支出少了，也算是变相的为国库增收吧。之前有一个奏销制度，是为了防止地方腐败，加强户部对地方财政的监督所实施的。但到了雍正时期火耗归公后，明显不再使用奏销制度了，使地方财政有一定的独立自主权，不再完全受户部的监督，将地方上收集到的钱去用作各个领域内时也显得十分自主和自由，效率提高了很多。其实，这其中涉及到三者之间的关系，即雍正—中央政府、各部（如户部）—地方政府，明朝时废除宰相后，皇帝的权力一下膨胀了很多，但我们看明史发现，皇帝的权力在很大程度上还是受到文武百官的左右，这种情况到清朝时进一步发生变化，皇帝的权力再次扩大，试图很多政策绕过文武百官（中央各部），直接与地方地方取得更直接的联系。这其中当然包括对中央政府官员信息的不信任，不然就不会有雍正设立的“密折制度”（奏折制度）了，皇帝直接与地方大臣用秘密书信取得联系，获取全国各地的重要信息，对信息权力的垄断也标志着皇帝权力的极大膨胀。有了密折制度，信息没有了中转环节，没有了中央官员的选择与过滤，地方官员也不用担心更多信息的外泄，只对皇帝一人负责，这样造成的结果就是行政效率的提高和权力实行方式的简化。当然，皇帝一人的工作量是比之前增大了N倍。缺少了户部对于地方火耗归公经费的使用情况，那么监督的责任就落到了雍正身上，雍正通过奏折制度来密切关注各地的实际执行情况。他也深知，火耗归公改革要取得胜利，就要保证各省拥有在非正式经费体系之下同样的经费分配的灵活性。

实行火耗归公后，各地实施的征收税率是不一样的，地方财政亏空多的就多征收，相反的就少征收。其中两个原则我们今天政策推行依然受用，也依然能够看到影子，那就是因地制宜和先试点，再推广。因为地方的情况千差万别，税率肯定要有所不同，方能保证有差异的财政开支的平衡。除此之外，收取到的火耗经费的分配比例也是不同的，如用于官员养廉银和公共开支的比例是不同的，各省之间关于相同职位的养廉银数目也是不一样的。不仅如此，就算是火耗的分配主体也有几种模式，有的是把火耗从州县先交到布政使后，由布政使进行统一分配，有的是州县按照一定比例进行扣留之后再提交至布政使处，由布政使进行余下银两的分配。这其中布政使的作用非常之大，值得关注，而且一般来说，各省的布政使的养廉银也是最多的，比总督和巡抚还要多。雍正也意识到了基层官吏的重要性，养廉银自然有她们的一部分，虽然占的比例较小，但是说明基层官吏在庞大的帝国体系中起到了基础性作用。

火耗归公的作用有很多，增加地方收入是最直接的，防止官员腐败，扩大政府资助的工程建设，缓解了中央与地方见的紧张关系。但是在乾隆嘉庆之后，该制度逐渐走向衰败，曾小萍认为其失败的原因很大程度上是中国农业经济结构的结果。中国王朝面临的是低人均产值，对耕种着小而分散土地的广大农村人口进行赋税的编审和征收困难重重，再加之嘉庆时期通货膨胀严重，为了寻求更大利益，基层官员腐败现象频发，在火耗征收时以各种方式破坏国家政权建设，最终腐蚀了国家权力。作者也说道，官僚统治向社会更基层的渗透不是中国帝制晚期所能做到的。地方上有着势力和影响的非正式体系，助长了下层官吏的腐败。18世纪的通信技术，官僚体制的小规模，以及对于农业赋税的持续性依赖，政府已不可能再增加它在农村赢余的收入。士绅的抵制以及政府收入的低微共同阻止了彻底的土地清查，这本可以使政府更充分地汲取农业经济的内在潜能。但即使做到了这一点，逃税最严重地区的土地交易，也会在很短的时期内使得这样的清查变得毫无用处。

火耗归公到了乾隆末年不再起作用的主要原因是，中央政府拒绝同意定期增加火耗的征收，而这样本可以使地方官员应付由通货膨胀和人口增长所带来的支出的增加。在原有支出不够的情况下，地方官员只能从其他地方去弥补支出不够的差额，这会带来另一种非正式的收入渠道。在帝制时代，农业税收对于统治者来说意义重大，而贸易和商业不是占据主导地位，其税收远没有农业土地税重要。正式因为对占据主导农业税征收的无效率乃至失败解释了清朝中期改革失败的重要影响，其实对于后期清朝的颠覆也有着重要的影响。

在一百年的时间内，历史完成了一个循环，火耗实际上等同于正项收入，无法满足各省等地方财政，收受陋规再次起头，任何将其制度化、正式化的努力都宣告失败，合理的财政管理已经死亡，非正式的经费体系又一次成为中国官僚体制的特点。所以一个问题来了，非正式的经费体系的存在是必然的吗？那么又如何去理解这种正式与非正式之间的关系呢？