州县官的银两

第四章，p137这段关于贵州行政区划变动的描述显然错误了，不知道是原文错误还是翻译错误，也没有相关注解。

现实情况是原贵州永宁县划归四川（后改为古蔺县），原四川遵义府及下属五县划归贵州省。两省以赤水河为界。图中红线部分的描述整个混乱了。

（《 黔语 》：黔地初极褊小，雍正五年，鄂文端以粤之泗城府延袤二千余里，北与黔接，请改土归流，以红水江为限，割江以北地长坝、寻郎、罗斛等十六里，及西隆州之罗烦、册亨等四甲半零二十一寨归黔，建永丰州于长坝。复辟古州地千余里，而旧隶四川之遵义一府及所属五州县，改归黔辖，而黔居然一大都会矣。）

P137

未经整理 仅供参考。

日本学者宫崎市定在其《中国史研究》一书中将清世宗的政治作风比喻为王安石型的合理主义。

柯文认为，这本书是运用“中国中心观”方法研究中国历史的代表性学术著作。孔飞力赞誉这本书是迄今为止在中国学研究领域，建立在档案之上的对于制度的最好的研究，它将为一代研究者树立标准。董建中老师在此书的译后记中认为，在火耗归公等问题的研究上，到目前为止还未有别的著述超越该书。

这本书主要研究的是清帝国18世纪的地方财政改革，即火耗归公改革从酝酿到实施再到最终失败的整个过程。对于火耗归公的学术研究，最早可以回溯到葛寒峰的《清代田赋之耗羡》，此文通过研究雍正时期的火耗归公批判了20世纪30年代国民政府过渡的加派征收。国外最早研究耗羡归公和养廉银制度的学者则有安部健夫、岩见宏和佐伯富等。同朋舍出版佐伯富 1977年由郑梁生译为中文 由台湾商务印书馆1976年出版 美籍华人学者王业键的《清雍正时期的财政改革》一文对雍正时期的财政改革进行综合介绍，其中论述了耗羡归公政策出台的背景、在各个省份的实施情况及其最终效果。庄吉发的《清世宗与赋役制度的改革》一文梳理了钱粮火耗的由来，强调火耗的征收始于正赋征银以后。董建中的《清代耗羡归公起始考》、《耗羡归公的制度化进程》、《耗羡归公政策究竟是如何出台的》。他的重要观点是：在耗羡归公的起始问题上，不应过于夸大雍正帝的作用，耗羡归公实施是是雍正帝授意而为这种观点是应当商榷的。而耗羡之所以能够实现归公，其契机在于康熙中后期亏空日益严重，地方上弥补亏空的实践推动了耗羡归公的形成。此外，耗羡归公实行之初并非是作为一项制度在实施，而更多的是雍正帝通过奏折和上谕直接对各省督抚加以指导，逐渐完成其制度化的进程。陈锋2009的《论耗羡归公》一文主要特点在于数据的展示，如各省火耗的征收统计、耗羡的支解与存留、各级官员养廉银的定例等。周健2020的《维正之供：清代田赋与国家财政》，该书考察的时段是“后耗羡归公”时代，即雍乾之际至清末，大致在1730-1911年，这本书推进了岩井茂树的《中国近代财政史研究》2004原额主义财政这个学术脉络，他在中央与地方关系的框架中分析法外税费的合理性。周健用“包征包解”来概括清代“原额财政”与“额外财政”长期共存的财政结构的根本特征。

岩井茂树认为，清代属于高度中央集权的财政体系，这个财政体系中没有地方财政，没有为地方政府的运行成本与地方社会的公共支出留下空间解剖了那个“原额”之外的额外财政体系的具体形态与运作方式。

由于固定的正额财政收入无法弹性、动态地回应社会变动与经济扩张的需要，当社会发展、国家机构职能扩大时，新增的财政需求必然被迫在正额之外另谋出路。一方面是几乎一成不变的田赋正收，另一方面则是具有很强弹性的额外财政。

_____________________________________

英文版1984年问世，2005年1月出版中译本。不仅问世的早，在内容上也有创见。

一些学者如庄吉发等从黄宗羲定律的角度解读火耗归公的制度化存在的问题即认为耗羡渐同正项以后，新的加派又会滋生，这样不仅退回到改革的原点，而且老百姓的税负只增不减。这一定律是历朝历代都符合的。

再观曾小萍此书则抓住了另一重要的核心：即中央与地方矛盾的不可调和。

火耗归公的改革初衷是为了放活地方之财政权，这不仅有助于弥补康熙时期遗留的库项亏空，还在于使地方官有足够的资金养廉、办理地方公务，而不再加派于百姓，因此我们可以称雍正时期的耗羡归公为一项合理化改革。宫崎市定曾将清世宗的政治作风比喻为王安石型的合理主义。改革完成后，所谓制度化，地方耗羡收支需向户部奏销。学者如董建中认为乾隆十三年各省耗羡章程的通过标志着耗羡归公的制度化。耗羡归公是完成了制度化，但曾小萍指出种制度化恰恰背离了耗羡归公改革的初衷，使得这项合理化改革变得不合理，最终走向了失败的结局。因为耗羡章程的出台将原本由地方自主分配使用的火耗归于户部的监管之下，实际上是把火耗和正项钱粮同等对待，把本来属于地方的财权重新收归中央，破坏了改革的成果，雍正试图调和中央与地方矛盾的努力再次陷入了历史循环论调下的怪圈。

中文版前言：雍正的财政改革为我们提供了一个十分有趣的制度改革研究个案，之所以如此，是因为18世纪20年代的改革引发了较大的争论——如何处理中央与地方的收入分配，应当赋予地方政府多大的自治程度、税收的合理水平是多少，哪些属于政府职责，哪些又应当留给社会去解决。读完曾小萍这本书，她提出的这些议题也会成为横亘在我们心中的有待解决的疑问。

______________________________________

本书的内容：

第一章 不稳定财政的根源

康熙皇帝于1722年去世，当时的国库存银只有八百万两。清初征服战争耗费巨大。到了雍正时期，国家进入承平时期，没有巨大的军事开支，却又不得不面临另一个问题即财政管理的不善：地方上的税收不上来，不仅户部银库、京师各处库藏出现短缺，省内的藩库和各地仓库也亏空巨大，对各地财政的调查显示普遍存在亏欠。

为什么从中央到地方存在如此普遍的亏空?

1.明代的里甲制度作为一种非正式税收机构，给一些包揽征税的士绅豪强提供了催科的权力，从而时常发生伪造粮户印票及大规模的非法加派，他们中饱私囊而对上声称纳税人拖欠赋税。清朝税收中的许多问题也由此演化而来。

2.另一方面，一条鞭法的改革使实物和力役被便于运输的银两取代，便于中央可以肆意的霸占地方的财政收入，结果留给地方政府支配的合法的经费来源几近于无。

3.清朝建立了奏销制度，将京师各个衙门 各省赋税的征收和分配情况都置于中央政府的直接控制之下，依赖于地方官员对财政细目的层层上报 从知府道员 布政使 督抚 户部，综合财政审核制度。这一制度在顺治时期就确立起来，在雍正清查亏空时起了很大作用，但奏销制度也造成了地方筹措经费的危机。因为未征得户部同意，任何地方存留经费都不可以支用。交不齐税，甚至还要挪移正项钱粮。

第二章 非正式经费体系

地方有存留，那为什么还会缺钱呢？

1因为在所有类型的赋税中，只有一种是各省及地方政府可以依法享用的，即地丁钱粮。地丁钱粮存留的比例与起运相比很小P28，根本不足以解决地方政府面临的日常行政经费的紧缺。

2.清代存留钱粮用于三个主要的方面：军费、驿传体系和地方开支，作者根据清代黄册统计了地方存留钱粮的用途，发现供地方使用的地丁钱粮中，超过84％用在了主要关乎中央政府利益的支出上。

3.再者地方经费的使用受到新近创立的奏销制度的严格监控。僵化 地方办事需要经费，户部不批。再比如户部要求地方购买一批货物运送到京师，但却因为市场价格的浮动或者恶劣天气的耽搁，导致支出超过户部规定的预算，那么这种差价要地方官自己承担，交不齐中央的赋税，皇帝惩罚地方官员的手段就是让他们用自己的俸工银捐献出来弥补亏空。更过分的是，户部还会不合法地对地方存留的银两进行截留，美名其曰部费 自愿的捐助。

因为地方缺钱，所以挪移正项，导致中央税收不齐，地方仓库亏欠，地方政府职能也无法很好地履行，没办法只能求助于非正式经费体系。

州县官员加派的手段花样百出，既能轻松征收额外的钱，又能神不知鬼不觉，非常玄妙。比如银钱比价 同意让百姓用铜钱代替白银缴税，高于市场通行的比价，再拿铜钱换回白银赚一些盈余、以新抵旧 户部要求地方上报奏销册，地方拖延一段时间，拖着征收来年的赋税，循环往复年复一年。省内高层衙门的运转依靠下级官员呈送的钱财即陋规银，形成下属贿赂和上司包庇偏袒的共生关系，但是很难用腐败的财政体系去定义。因为这些加派，或者陋规不完全是装进了地方官自己的荷包，他们想要有作为，就得办实事，办实事就需要资金，这其中有现实的无奈。

第三章 火耗归公

面对大量的民欠与亏空，雍正皇帝即位后开始大加整顿。他主动采取的第一项政策是宣布对政府亏空和官吏侵贪予以正面打击，他下令对各省正项支出进行更加严格的奏销，要求所有政府亏空要在三年之内赔补完毕。赔补的责任分派下去，许多省内官员再次求助于非正式经费体系，州县迫使百姓缴纳附加税，高层官员继续依靠下属的捐俸，省内藩库靠官员们捐献的陋规来弥补亏空。对此，雍正皇帝又在给所有督抚的上谕中，下令禁止捐助俸工，清除陋规的呈递和收受。

俸工捐助和陋规收受的禁令使地方官员的注意力集中到非正式收入中最丰富的的来源之上，即火耗。

火耗：但统治者一直拒绝将火耗合法化，因为受儒家伦理熏陶的帝王认为火耗合法化约等于加派合法化，他们不敢承担这样的罪名，因此火耗就一直处于一种模棱两可的境地，既不被认为是合法的，又不得不默许其作为州县官的灰色收入。一些官员看到了火耗征收是一个不可改变的事实，请奏将这一灰色收入合法化，如康熙六十年八月年羹尧 火耗用于州县衙门开支并弥补亏空，康熙非常犹豫不敢做决断。到雍正帝时期，湖广总督杨宗仁也提出类似的议案，雍正皇帝称赞，“所言全是，一无疵瑕”，告诫杨宗仁小心行事。与此同时山西巡抚诺岷上奏折请求将 雍正皇帝对此也极为赞许。完整的提案奠定火耗归公改革的基础 随后其他省份的官员也开始请奏实施这一经费计划

改革之路并非一帆风顺，争论：沈近思认为用火耗弥补亏空不失为一种解决问题的办法，但是问题的关键在于处置那些因为侵贪而导致亏空的官员，而不是一味地依靠火耗的征收去弥补亏空，否则只会刺激官员的贪欲给百姓造成更沉重的赋税负担。如果将火耗合法化将之作为赋税解送藩库，官员们会视这些火耗为正项，不可避免地导致火耗之外的额外加派。

而查嗣庭反对任何利用火耗支付省内和地方公共开销的方案，认为按照诺岷的提案，火耗用于地方公共开支不需要经过户部的同意，也不用每年进行奏销，无法保证那些地方官员会侵贪火耗银。

一些州县官拒绝将火耗提解藩库，认为火耗是州县独有的财产。

高成龄 田文镜P103

雍正帝的看法：

州县火耗原非应有之项。因通省公费、及各官养廉，有不得不取给于此者。朕非不愿天下州县，丝毫不取于民，而其势有所不能。且历来火耗，皆州县经收。而加派横徵。侵蚀国帑。亏空之数，不下数百余万。原其所由，州县徵收火耗，分送上司。各上司日用之资，皆取给州县。以致耗羡之外。种种馈送、名色繁多。故州县有所藉口而肆其贪婪。上司有所瞻徇而曲为容隐。此从来之积弊，所当剔除者也。与其州县存火耗以养上司，何如上司拨火耗以养州县乎？

尔等所奏、与朕意不合。若令再议、尔等必遵朕谕、议覆准行。朕亦不能保其将来无弊否也。各省能行者、听其举行。不行者、亦不必勉强。

雍正的上谕所体现的是他绝对同意火耗归公，但他仍感觉应当小心行事，面对部分官员和绅民的反对，他被迫下令火耗归公的改革听凭各省督抚处置，他在奏折中予以指导。

第四章 合理化改革

雍正皇帝的火耗归公改革有两点要义：

第一 省级的财政即提解省内藩库的火耗银如何处置如何定耗羡是一省之内的事，置于户部的监管之外 保持独立 中央与地方经费的区分

第二 将火耗提解藩库意味着限制所有官员接触耗羡并向他们提供足够的公用经费，使他们不再拥有从属下加派或勒索额外陋规的借口，从而最大程度地消除腐败。 辖区行政开支和官员私人开支的区分

当一些地方官员主动请求将省内耗羡的分配情况像其他正项钱粮那样具本题销时，雍正表示反对，他认为只需咨部备案即可。

直隶巡抚李维钧上奏直隶公提耗羡时说: “ 至留补亏空及通省公费 每年逐案造册恭呈。 ” 朱批有曰: “ 何必如此。” 。

这说明雍正皇帝一直关注各省的财政独立，他这种宽容的态度赋予了督抚和布政使对各省经费很大的处置权，也就是说地方对火耗有自治权，不用向中央奏销，这一原则可以保证州县官的荷包里有充足可供支配的银两，这与改革的初心是相符的。“ 地方之公用乃私用之公用 非国家之公用也。 ”

但耗羡留存地方 不入正项 实际造成了归公的耗羡任由地方支用的事实 由此产生的弊端 终于使得雍正无法接受而得不着手解决。 正是两件耗羡滥支案改变了雍正在耗羡上 的态度 同时一步步推动了耗羡归公制度化。

耗 羡 归公 的制度化 进程

动摇了雍正对地方的信任，户部着手介入地方耗羡的收支。在曾小萍看来，虽然户部的咨文表现出它想让各省官员以奏销册的形式上报火耗簿册的意图，但并没有真正的实践，直到乾隆朝，各省对于地方财政的真正的自由处置权才被中央政府侵蚀。

火耗归公改革的失败

乾隆帝即位后，他努力向臣民表明要效仿乃祖康熙皇帝，做一位仁慈君主，他豁免积欠，一反雍正后半期实施的清查积欠的严猛，又降低了火耗征收率。乾隆五年，皇帝发布了一道谕旨如下：

雍正十三年六月内曾奉皇考谕旨 将各省耗羡存公银两饬令清查 原属防微杜渐之至意 朕嗣位之初念耗羡不同正项 从前原未定有章程 且历年已久 各省条规不一 官员更换亦多 况复恩诏屡颁 纵有那欠亦当在宽免之列 是以谕令暂行停止清查。 今看各省情形渐滋冒滥 若不早加整顿 立法防闲 必至那移出纳弊窦丛生 一经败露 国法难宽。 揆之朕爱养教诲之心 固有所不忍 即经办各员噬脐知悔 已属难追。 是及今综核清理亦予为保全之道也。 户部可行文各省督抚将地方必需公费分析条款 立定章程报部核明汇奏存案。 嗣后务将一年之内额 征 、公 费 、 完欠 、杂支 、余 剩 、未给各数目逐一归款 各官养廉照依正署起止月 日 应将分数并扣除 扣缺详悉登记 其收数内有拖欠未完者 分别应否著追 其支数内有透动加增者 分别是否应给、 有无那移亏缺之处 俱于岁底将一切动存完欠确数 及扣除减半平余银两造册咨送户部核销 如此年清年款 则民力输将均归地方实用 而经理之员亦免罹于参处矣。

大概意思：

授以户部全权，对各省火耗的开支进行核销，并对开支进行分类，为每一项公费开支设定合理的数额，使得各省耗羡率固定化 户部成立会办耗羡处，办理各省耗羡章程， 禁止将一种用途的火耗挪作他用

即使通货膨胀，但养廉额不变（前一段文字说了↑），但却面临着行政开支的增加 -乾隆帝南巡。本应用于地方的公费被中央侵夺 到了嘉庆末年，甚至要摊扣官员的养廉来弥补亏空，这在雍正时期是绝对不允许的。中央政府要求地方官员捐输报销 ，不能剥夺各省火耗的规定也遭到重创。

嘉庆帝上谕：“各省耗羡银两 系随正项征收，即与正项钱粮无异，不得任意支销。”由此归并于 不合法的加派 什么捐献啊 陋规 投机又重新浮现，道光帝又说：“将这些陋规应合法化，制定一个征收章程吧！”于是又 陷入历史循环的怪圈。

雍正火耗归公的主题是 将中国的剩余生产能力用于促进公益事业，来自火耗合法化的收入用以提高行政管理，也用于扩大政府资助的工程 改善中国的交通、公共福利和水利设施。这标志着近代国家发展的重要一环。

火耗归公缓解了中央与地方行政间的紧张关系 但自乾隆以后地方对火耗的自治权被中央限制，户部对火耗的强行检查破坏了改革在消除地方腐败上的成效。

___________________________________________________________________________

看完这本书后，我想到的：

第一 乾隆时期各省以奏销的形式向户部上报火耗簿册 耗羡归公的制度化进程 耗羡核销 但在雍正末年，雍正也有这种打算，即把地方火耗的支配权收归中央。但没来得及实行雍正帝就死了。耗羡核销（收回地方财政自主权）其实是一个必然的过程。这其实说明了中国作为一个统一的集权国家，（不像法国的包税商和日本的大名那样）中华帝国的统治必须牢牢地控制住地方及地方官僚 这是否体现了集权国家中央与地方矛盾的不可调和性

第二 作者说：“雍正火耗的原则是保证地方支配火耗收入的独立性，火耗归公的主题是将中国的剩余生产能力用于促进地方公益事也用于扩大政府资助的工程 改善中国的交通、公共福利和水利设施。这标志着近代国家发展的重要一环。”我觉得 这很不符合雍正一向乾纲独揽的作风，我难以想象雍正皇帝会有如此民主和英明。虽然作者说乾隆对火耗改革的修正破坏了雍正帝的改革初衷即放活地方财政权，但实际上即使雍正还继续活着，他最终也会像乾隆那样做的，事实也证明了如此，这个可以参见董建中老师的论文。曾小萍刻意强调雍正改革的一贯性，忽视了它晚年的反复。

第三 假设如果中央不收回地方对于火耗收支的自治权，没有制度性的措施控制省内官员间的不法行径，会导致 地方主义抬头 那么这还能算是合理化改革吗？（PS：历史没有假设，这个问题好像没啥意义）

第四 儒家的仁政观念阻止税收增长达到一个可能毁坏小农经济的水平，无法扩展的财政基础只能引起地方和中央争夺有限的资源，在这样的历史背景中，地方财政的运转是否只能借助非正式经费体系而得以实现？（举个例子哈，明代没有弹性的低税定额制，地税是藏富于民，税收不足政府职能的丧失，为了防止某些地区财政实力增强和中央对抗，每年给地方的存留比例很低，起运远远大于存留，而且存留粮很大一部分供给宗室消费。据黄仁宇统计，十六世纪明代中国之财政和税收。16世纪的明代最大的县不会有超过30个有俸薪的位置，这些有限的人手要管理县内庞杂的行政事务，的确是缺钱，绝大多数的财政负担还是要加派到地方百姓身上。）

第五 小农经济解体了，进入现代国家，税收的合理水平是多少，如何处理中央与地方的收入分配，地方有多少自治权。（对于现在的财政制度，我也不太了解，唉~）

第六 中国古代帝王倾向于将地方官没钱归因为他们不节俭，归结于道德腐败。实施火耗归公时也要考虑这个不符合儒家仁政观念。这体现了统治者试图用儒家道德解决政治体制的技术问题。雍正帝恰恰相反，他抓住了问题的关键，他理解那些地方官的为难，因此着手解决问题，支持地方督抚出台了耗羡改革计划。

清朝财政的紧张需要考虑中央地方之间在目标和信念上的差异，非正式制度的形成离不开其他关联制度的促进。

信念和现实需求的冲突

信息的不对称是管理中的大问题，从古到今皆是如此。

新的作弊手段带来新的管理手段，一个不断的博弈过程。

现在有了金融市场，地方有了更多融资渠道。

正式制度的过于理想化造成了非正式制度的发达：饭食银、规礼等一系列利益输送渠道。

食盐销售属于刚需，收入稳定。

人事权力加上财政制度造就了非正式经费体系。