木偶对《中国历代政治得失》的笔记(6)

要讲一代制度，必先精一代人事，注重各制度之间的配合运作。一项制度的创立必有某种文化、理论影响。

一种制度的设立必有当时的需要。任何制度都有利弊。应重视制度产生和应用的地域性。制度牵连着背后的文化、文明，不能脱离文化来讲制度，亦不能脱离时代来评价制度。

一、汉代政府

严格说来，要到秦汉中国历史上才正式有统一政府。秦以前的中国，只可说是一种封建的统一。要到秦汉，中央方面才有一个更像样的统一政府，而其所辖的各地方，也已经不是封建性的诸侯列国并存，而是紧密隶属于中央的郡县制度的行政区分了。要看政府的组织，最重要的是看政府的职权分配。在此方面，我亦只想提出两点来加以申说。第一是皇室与政府之职权划分，第二是中央与地方的职权划分。

中国的立国规模，并不是向外征服，而是向心凝结的。秦汉以后，封建制度早已推翻。单只皇室一家是世袭的，除皇帝可把皇位传给他儿子以外，政府里便没有第二个职位，第二个家庭，可以照样承袭。 这已是政治制度上的一个绝大的进步。皇帝是国家的唯一领袖，象征此国家的统一。宰相则是政府的领袖，负责政治上一切实际的责任。所以后世一直认为的自秦汉以来中国是封建政治或皇帝专制是与事实不符合的。

汉代皇权与相权划分有着明确规定，皇帝宰相各有一秘书处，皇帝的曰六尚，即尚食尚衣尚席尚冠尚浴尚书。宰相的秘书处则有十三曹，一个曹相当于现在的司，分管国事方方面面，相当于一个办公厅。可见汉代一切实际事务权都在宰相，不在皇帝。

汉代中央政府组织，所谓三公九卿，三公即丞相，太尉，御史大夫，职能为行政，军事，监察副丞。汉代必须做了御史大夫才得升任丞相。丞，是副贰的意思，相，也是副。也就是皇帝的副官。宰，是周朝替天子诸侯贵族公卿的管家。

秦汉一统，封建制转为郡县制，正式化家为国。一切贵族倒下，只有一个家成了国家，宰相自然成了这个国家的政治行政领袖。

宰相要管国家自然无暇顾及皇宫的事，所以在御史大夫之下又设了一个御史中丞，常驻皇宫，管理皇室的一切事，而官名中带中的，就都与皇宫皇帝有关了。

九卿，即太常（管祭祀）、卫尉（皇宫警卫队长）、太仆（皇宫司机）、廷尉（管法令）、宗正（管皇帝家族）、光禄勋（门房）、大鸿胪（传达），这七个卿都是管皇帝私事的，不管政府公务，由此可以看见封建制留下的陈迹。大司农管政府经济，少府管皇室经济，皇室是不能用大司农的钱的。而这九卿照样隶属于宰相。

汉代的地方政府共分两级，郡和县。大体上汉代有一百多个郡，一个郡下辖十到二十个县。历史上讲中国行政，一向推崇汉朝，所谓两汉吏治，为后世赞美。今天最高为省，一省之大，等于一国，所辖县，六七十至百个，实在太多。汉代郡长官叫太守，地位与九卿齐平，都为两千石，九卿叫中两千石。太守可以升中央做九卿，九卿也可下地方做太守，升转极为灵活。

地方每年向中央上计簿，就是各项事务统计表册。中央也会派特派员到地方调查，称为刺史，调查内容为六条，调查区域不会超过九个郡。刺史原始俸禄只有六百石，官小反而敢言，归御史中丞管理，皇宫里又有侍御史，专门弹劾中央及皇宫事宜。这便起到一个监察的责任。

二、汉代选举

汉代武帝后成形的太学，里面学生考试后分两等，甲等为郎，乙等为吏。郎官属于光禄勋手下的皇宫侍卫，依旧历，凡做两千石官职的都要从郎官里选。武帝之前，三公九卿太守的子弟都要去做郎官，久之，也会形成一个垄断仕途的官僚集团。武帝后，太学开启，郎官里就有了一批不是贵族子弟的知识分子。乙等的，回到本乡郡县政府做吏员。

汉代地方官吏任用有一限制，太守县令由中央选派，而郡县吏员则必须由本地人担任，即郡县掾属，任命权在长官手里，称为辟署。

汉代的选举制度历史上称为乡举里选。大体分为三种，一种是皇帝策问，请教贤良博士，一问一答，称为对策。二是特殊选举，比如出使外邦，之水等招募特殊人才。三是，举孝廉。武帝后形成定制，并规定每郡每年都要选一两个，放到皇宫里做郎官。

自此制度形成，二三十年后，皇宫里的郎官全都变成郡国孝廉。于是武帝之后，汉代做官人都变成读书出身了。到了东汉所有特殊选举被搁置，选举就只有孝廉一条路了。这一制度，会和教育、行政实习、选举、考试四项合一。这在政治上是非常重要的。

秦汉如此选举入仕，这样的政府我们再难说是贵族政府，应该叫做读书人的政府或士人政府。一切政权也都分配在他们手里。

三、经济制度

汉代对于轻徭薄赋这一理想算是做到了，孟子讲什一而税是王者之政，汉代只有十五税一实际上只有三十税一，文帝时还曾全部免收，前后十一年，这在历史上是唯一的一次。

然后这也有大毛病，根源是汉代对于土地政策是采取自由主义的，导致兼并之风盛行。农民卖出土地成了佃农，地主的收税高达十分之五。结果政府的租税愈轻，地价愈便宜，农民愈困苦。

土地所有权方面，封建遭到破坏，土地归民间私有。既属私有，自可自由买卖。政府只管按田收税，不管田地谁属，双方成立一种契约，纯是民间经济贸易关系。所以，汉代一面主张耕者有其田，一面又羡慕古代井田制的土地平均，这两个观念冲突之下，终使土地租税得不到一个合适的解决。

全国土地也并非全属耕地，但山林池泽都转移到民间手里，这样的生产称之为奸利。这在田租之外形成另外一种赋税，这就是关税、商税之缘起。这一所有权观念影响到赋税制度，所以凡田租归大司农，充当政府公费，山海池泽之税则属少府，专供皇帝私用。到武帝时，因为战争用度巨大，便把全国山海池泽一切非耕地收还，让政府经营，这便是有名的盐铁政策。

四、兵役制度

汉代兵制为全民皆兵，在西方直到普鲁士俾斯麦为相时才实行这种制度。汉代一个壮丁，到23岁才开始服兵役，20岁成丁可以独立耕种。所谓三年耕，有一年之蓄。这一制度，不仅是一种经济的考虑实在也是一种道德的决定。

讲历史一切制度，都该注意到每一制度背后当时人的观念和理论。政治是文化中重要一机构，决不会随便无端产生某一制度的，中国人的政治理论早就和现实政治融合为一了。否则为什么皇帝和宰相要分权呢，为什么仕途必经查举和考试呢，为什么国民要到23岁才开始服兵役呢，为什么田赋力求减轻呢，为什么商业资本要节制呢，所以不可轻用专制黑暗一笔抹杀。

汉代国民兵役分几种，一种是到中央做卫兵，一种是到边郡做戍卒，一种是原地方服役，每个国民都该轮到这三种，唯独第三种20岁便开始了。

汉代军队有两支，南军与北军，南军是皇宫卫队，北军是首都卫戍部队，共计不到七万。各地壮丁轮流到中央做卫兵一年，待遇极优渥，来回旅费由中央供给。

戍兵就不同了，一切费用自己担负，期限却只有三天。但这里有个大问题，封建时代，方圆百里便算大国。但秦时期一统天下，却没注意到这个问题。比如由会稽到渔阳，看上去三天不多，但往返却要半年，而且还要自己负担沿途费用。于是陈吴起义。汉代规定戍边还是三天，可以不去，三天三百钱即可。

汉郡长官有太守，有都尉，地方部队即由都尉管理，凡属壮丁，每年秋天都要集合操演一次，名为都试，为期一月，期满回乡。国家有事，临时召集，此称为国民兵。

中央有南北军，边疆有戍卒，地方上有国民兵，国家一旦有事，这三种军队都可以调用。

国民除了服兵役外，还要服力役，即每个壮丁替国家做义务的劳工，是纯义务的。全国壮丁按册籍编订，每人每年一个月，在汉代叫更卒。

除上述三种兵役和一种力役外，每个国民还须缴纳人口税，连小孩子都有。但有一个严重问题，政府并未给民众安排生活基础，全国土地也不是平均分配的，没法使国民人人就业，却要国民人人向国家尽责任。如遇不克尽此规定的，便是犯法。于是愈多的人便宁愿出卖自己，做私人家的奴隶。当时规定，奴隶也须交人口税，且须加倍。当时做奴隶，并不是出卖自由，只是出卖他对国家法规上一份应尽的责任。虽然奴隶人口税加倍，但有钱的阶层养着大批奴隶反而可以发大财。譬如入山烧炭，开矿之类。

这就是汉代的奴隶制度，和西方罗马帝国农奴完全不同。罗马农奴多半是战争得来的战俘，汉代则是农民主动游离耕土，参加大规模的工商新生产集合。

汉代除规定的义务兵外，民间还有义勇队，志愿从军的，这叫做良家子从军，这些都是较富裕家庭，居家近边境，希望从军立功，陇西李广一家便是例子。

五、得失检讨

经济方面，土地问题没有解决，形成兼并，富者田连阡陌，贫者无立锥之地，使政府的减轻田租政策完全失效。说到军队制度，中国地大人众，每年一月的操练是不够的。南北军虽是常备军，实际上时期也只一年，数额也仅有七八万人。结果全国皆兵，并不够用，名不副实。

政府组织，皇权相权是分开的，皇室与政府也是分开的，但往往遇到最大关节，反而没有严格明白的规定。长处是可以随机应变，有伸缩余地，坏处就是碰着一个能干雄才的皇帝，常常要侵夺宰相的职权。并不像西方国家，皇帝私人无论怎样好，宪法上规定他不能过问首相的事。汉武帝雄才大略，宰相便退处无权，外朝九卿直接向内廷听命，这样一来，皇帝的私人秘书尚书的权力就大了。但武帝死后，小儿子昭帝继位，只得派霍光做大司马大将军辅政，闹出许多事情。直到后来宣帝继位，恢复了旧制，权重归宰相，霍光便垮台了。

这边是后期王朝经常遇到的内廷权重，外朝权轻。

东汉时代，怕大权旁落，自亲庶务，于是尚书地位日渐加重，又把三公改为大司徒，大司马，大司空，一个公管三个卿。这便是皇家与政府权限划分不清之故。所以后世批评光武有事无政即是如此，没有立下好的制度，皇帝好，事情做得好，皇帝坏了，政治上并没有管束皇帝的制度。

这是东汉制度上的一大问题，也将是将来中国政治制度史上的一个大问题。

选举上，武帝时，孝廉充斥仕途，别的进仕之路为之阻塞，于是大家都要争做孝廉。后期选举变成分区定额，按照人口比例考选，始终代表着全国性，可以使各地声教相通，风气相移，可使大一统的局面永远维持，使全国各地文化经济水平永远走向融合，走向平均，不致隔绝，不致分离，这一制度，自汉代起至清代始终沿用。

但问题是，汉代由于特殊社会经济条件，使得书本经学可以世袭，永远在几个家庭里，而查举又主要靠人力推动，往往产生一个圈子，所谓门生故吏。长此以往，造成了所谓世族门第，虽然国家的政治制度，不允许世袭特权，但很多人因有家庭凭借，无异于有世袭特权了。后世魏晋以下门第起因，最主要追溯到汉代之查举制度。

一、唐代政府组织

1.汉唐相权比较

汉代宰相是采用领袖制，唐代则采取委员制，即相权分别操掌于几个部门，由许多人共同负责，凡事经各部门会议决定。唐代宰相共有三个部门，曰三省，中书省，门下省，尚书省，此三省职权会合，才是一个汉朝宰相。

中书省首长中书令，门下省长官为侍中，尚书省长官为尚书令。以官名论，中书，尚书，侍中都原本是皇宫内廷官，到唐代全变成政府外朝的执政长官，这一点跟宰与相在春秋时代也仅是封建诸侯的家臣，到秦汉化家为国化私为公一个道理。而唐代设三省，是把汉后到南北朝皇室滥用之权重新交给政府。

2、三省六部

三省职权分配：中书主发令，称为“敕”，重要命令，都系中书省拟定，所谓“定旨出命”。副长官为中书侍郎，之下又有中书舍人，命令亦多由他们拟撰。唐制，中书舍人各自拟稿，是谓“五花判事”，而后才由侍郎或中书令选定一稿，或补充润色，呈送皇帝画一敕字，成为正式诏书。

待门下省长官侍中接到诏令后即加以复核再审查。门下省除侍中，侍郎两位主副长官外，第三级官称为“给事中”，官位不高，但亦可以提出意见。若门下省反对此诏书，可以批注送还，称为“涂归”、“封驳”等。以今日说法，门下省掌握的是审核副署权，每项命令必须门下省副署，方才生效。

命令诏书自中书省定旨，门下省审核副署完成后，即送尚书省执行，尚书省仅有执行之权，于决定无权过问。由于唐太宗继位前曾做过尚书令，故此后此位悬空，两个副长官左右仆射掌权。

此制度看似合理操作起来麻烦，故唐制遇下诏敕，便先由中书门下举行联席会议，场所称为政事堂，会议时，两省长官侍郎皆出席，而尚书省左右仆射须得兼衔如“同中书门下平章事”“参知机务”等名才可出席政事堂会议。故唐人眼光中，中书门下始称真宰相。故有“不经凤阁鸾台何以为敕”之说。（武后时，中书省改成风阁，门下省改称鸾台）

尚书省是政府里最高最大的行政机构，共分六部，即吏户礼兵刑工。此六部制度，自唐至清，推行了一千多年。

六部各有职掌，犹比汉代之九卿，不得不说是一大进步。且汉代九卿官名仍不脱宫廷私职气味，唐代则改为政务官，显然六部显然成为国家政务机构，此为中国政治史上的一大进步。

六部每部分四司，同在总办公厅谓之“都堂”办公，巨著《唐六典》有详细记载规定。中国历史上关于政治制度方面的两大巨著，一为《周礼》一为《唐六典》，前者为先秦时代人之乌托邦，纯系理想政府，而后者则把政治理想全部制度化。

3、唐代地方政府

唐中央政府组织较汉代进步了，而地方政府论，似不如汉。唐代已渐渐进入到中央集权，逐渐内中外轻。

唐代最低一级地方政府为县，以上为州，州设刺史。唐代有三百五十八个州，是汉代郡数量的两倍余。数量众多，而地方长官职权较汉代也相差甚远。

其次，汉代地方长官橼属，是太守县令自行辟署，而唐代则由吏部统一分发。人事变动升迁即小，于是官品中渐分清浊，影响行政效力。

监察制度方面，中央设御史台，即监察权脱离相权独立。中宗后，又分左右御史，左御史负责监察中央，右御史负责监察地方。德宗时，全国分十道，派去监察御史，称观察使，常停驻地方，久而久之成为地方更高一级长官，对地方行政流弊极大。

若此监察使巡视边疆，停驻下来，全权支配，即成节度使。在其区域，可以指挥军事，管理财政和用人权，于是形成藩镇。唐朝之崩溃，即崩溃在此制度上。

二、唐代考试制度

到了唐代，选举制已经完全由考试制度代替。考即考绩，试即试用。战国晚年，已有乌托邦主义者提出选贤与能，提倡考课与铨叙，用意即规定一项用人标准，汉代选举制度即由此而来。

汉末大乱后，陈群创立九品中正制，使得混乱已久的选举制有了一个较客观的标准，而此标准仍保留汉代乡举里选的意味，仍然一从众，一从贤。这在当时有着积极意义，但及晋一统，仍不更新，弊端就出现了。首先就是为了获得大中正提拔，人才纷纷汇集中央，所谓中央集才，这不是好事。而管理升降权操于中正之手，不在其上司，这样考课，铨叙与选举混淆，久而久之，世家豪族产生。变成了拥护门第，选举标准无形中限制在了门第的小范围内。

唐代，针对此弊，改成自由竞争的科举考试，所谓怀碟自列，把进仕大门扩大打开，较以前是进步的。科举制度显然是在开放政权，这是其流传千年的意义与精神生命。汉代的选举，是由封建贵族中开放政权的一条路，唐代的公开竞争，是由门第特殊阶级中开放政权的一条路。唐代开放的范围比汉代更广大，更自由。

但唐代的科举制度，有一大流弊，那就是报考人数无线增加，导致录取名额不得不逐步放宽，造成求官者多，得官者少的局面，导致后期为了满足要求，政府只有不断扩大政府组织的规模，后期更是增设“员外”官。所谓：士十于官，求官者十于士，士无官，官乏禄，而吏扰人。中国自唐以下，便已犯了证券开放之流毒，以水救水，以火救火，不仅药不对症，反而症上加症。要解决此问题，当使知识分子不再集中到政治一途，该奖励工商业及其他行业。

三、唐代经济制度

节制资本，平均地权，大体上是中国历史上的传统政策。

唐代的田赋制度为“租庸调”。租为政府配给土地给人民耕种，年老归还，授田期间承担田赋，这还是一种均田制度。均田与井田制不同，井田分属于封建贵族，均田则全属于中央政府。庸即是役，乃人民对国家之义务劳役，唐制每人每年服役二十天。调是一种土地贡输，大体上只征收丝织物与麻织物。《孟子》书里即有粟米之征，力役之征，布帛之征，正合租，庸，调。

中国既是一个农业社会，人民经济自然仰赖土地，租庸调制最要用意就是“为民制产”，这比汉代又是进步了。

1、账籍制度

租庸调制之所以可以实行，全要靠账籍制度保证。唐初的人口册是极完善的，自人出生，到成丁，至老死，都有登记。全国的户口册依经济情况分为九等，管理即为完善严密，地方户口壮丁变动，可以查对十五年，户部可以查核到九年。但随着盛世已降，工作严密度与效率都大大下降，人事的松懈最终导致户口登记渐错乱疏漏，租庸调制无法推行了。

唐代的租庸调制，可以说结束了古代井田，均田一脉相传的经济传统，而继而创立的两税制从此开浚了自由经济先河。

2、两税制

两税制，开始在唐德宗建中元年即780年，自此以来，中国田赋大体上还是沿袭这制度。因其一年分夏秋两次收税，故称两税。

两税制是遵循“户无主客，以见居为薄”的，这就解决了人口流动，户口管理的问题。又以“人无丁中，以贫富为差”，也就是你有多少田，政府便收多少租。所以制度一实行，便把古代传统的井田，均田，租庸调这一贯的平均地权作法打破了，从此容许土地自由买卖，自由兼并。

这样做好处有很多，比如合租庸调三为一，化繁就简，但也有很多坏处，比如摒弃了之前二十税一这种平均精神，而收税标准是根据前一年规定，但没考虑土地人口的变化，变成了摊派的硬性规定。而且两税制规定不收米谷而收货币，农民又要被商人压榨一次。所以两税制推行，政府放任土地自由转移，失却了为民制产的精神，自然导致土地兼并，贫富加剧现象。

3、汉唐经济政策对比

汉代自武帝创行盐铁政策，这是节制资本的，不让民间过富，下层贫穷的，却并未注意。虽然田租很低，但农民并未得到实惠，反而因为徭役，还要出卖土地出卖为奴，政府的轻徭薄赋，反而让地主占了便宜。而唐代经济政策，主要用意是为民制产，不让民间有穷人，至于上层富裕的，则并不管。简单说，汉代在社会上层节制资本，下层则没有力量去管，唐代尤其注意下层，由国家计划分配，而上层富裕阶层自由发展。

四、唐代兵役制度

唐以前的兵制，遍及全民众，是一种兵农合一制。汉代的兵农合一是寓兵于农，即全民皆兵，把国防武装寄托于农民生产集团，生产集团同时也是武装集团。唐代的兵农合一，则是寓农于兵，在武装集团寄托生产，可以说是全兵皆农。这在当时称为府兵。

府兵之府，实在地方行政区域之外的另外一种军事区域的名称，称之为折冲府，分上中下三等。数目有时多有时少，唐代全国共有六到八百个府。府兵人家租庸调全部豁免，但随身武装却须军人自办。

至于军官，中央直辖有十六个卫，各有名称设有大将军。有事打仗，大将军统兵出征，战事结束，兵归于府，将归于卫。而且武官立功，以勋名奖励，故文官分品级，武官分勋阶。唐代正是借助这项制度，统制全国向外扩展，成为当时全世界一个强大的国家。

后来府兵制也崩溃了，一则，长久无事，几万人轮番到中央倒成了苦工，受人贱视。二则，唐初军人死难，中央到地方都可及时登记慰问，长久后便懈怠了，又是人事之祸。三则，有勋位的军人并无实权，政府要员还是可以随意差唤，久而久之倒成了一种讥讽。

府兵虽崩溃，但国家有钱，便临时买外国人当雇佣军，后来边疆大吏，实际上有很多外国人，忘了民族边界，结果一发不可收，安禄山史思明就是例子。

五、唐代制度综述

论中央政府组织，结束了上半段历史的三公九卿，开创了下半段的尚书六部制。

论选贤与能，结束了上半段的乡举里选，开创了下半段的科举考试制。

论租税制度，结束了上半段田租力役土贡分项征收制，开创了下半段的单一税收制。

论军队，结束了上半段普及兵役制，开创了下半段的自由兵役制。

我们可以说，唐代是中国历史上在政治制度方面的一个最大的转捩中枢。至于以后历史演变好坏，那是另外一回事。罗马之后再无罗马，唐亡之后依然有中国。这便是中国历史最有价值的大题目，也是唐代伟大远超罗马的所在。

一、宋代政府组织

1、宋代中央政府

汉唐宋明清五个朝代，宋是最贫最弱的一环。专从政治制度上看，也是最没有建树的一环。论政治制度，秦汉是一个大变动，唐之于汉，也是一大变动。但宋之于唐，却没有大变动，一切因循承袭。有变动的，只是迫于时代和外面形势，改头换面，添注涂改。所以叫有变动但没有建立。宋之于唐，类似东汉之于西汉，有事而无政，有形势推迁，而无制度建立。

2、相权之分割

宋代的相权，较唐代低落的多。宋代也有三省，实际上只有中书省在皇宫里，门下尚书两省都在皇宫外面了。中书省单独取旨，称政事堂。又和管理军事的枢密院同称“两府”。中书为丞相，门下尚书两省长官不再预闻最高政事，然而丞相是管不着枢密院的，不管军事。

宋代财政，掌握在三个司。司本是唐代尚书六部下的官名。安史之乱后，因财政困难，有宰相自兼司职的，宋代不能革其弊，变成了政府财政专落在司的手里。所谓三司，第一是户部司，第二是盐铁司，第三是度支司。三司独立起来掌握全国财权，是极不合理的。

用人方面，向来政府用人本该隶属于宰相职权之下，但宋代另设一个“考课院”后又改名“审官院”，又把审官院分为东西两院，分管文武官任用。又设一个“三班院”来决定内廷官员核选。如此则用人之权，全不在宰相。这是宋初皇室在一种自卑的私心下，蓄意要减夺宰相职权而添设的。

如此一来，宋代的宰相职权被分割近无，就连尚书成为行政总机关的制度，也被严重破坏了。

3、君权之侵揽

以上，宋代君权，财政，用人三权都有掣肘，相权大大低落了，而也就代表着君权提升了。比如唐代宰相有座位，并赐茶，宋代就一同站着不坐了。

其次讲到诏书政令，唐代是中书拟定，皇帝允可印画，即可执行。到宋代则先写一“剳子”也就是意见简要和办法，送由皇帝决定，所谓“面取进止”，然后宰相再根据皇帝意见正式拟旨。所以宋代最高政令决定权在皇帝，不同于唐代皇帝有同意权，而有决定权了。而宋代宰相则只是奉命行事，君权重，相权自然就轻了。

但我们也不该单看这些就说宋代皇帝专制独裁了，特别是宋代开国立了家训尽量优待士人，不许开杀戮朝官之戒。而北宋诸帝，也无暴虐的。宋代制度之缺点，在散，在弱，不在专与暴。所以宋代宰相失职，一切仍是制度问题。

4、谏垣与政府之水火

再讲监察。

汉代监察权由御史大夫行使，范围包括外面的中央地方百官，内面王室宫廷。后来单独成为御史台，职权便只限于监察政府，又加了一个监察皇帝的，叫做谏官。

唐代此种谏官隶属于门下省，如谏议大夫，拾遗、补阙之类都是，大诗人杜甫就做过拾遗。这些官，阶位不高，亦无大权，但很受政府尊重。

唐代，皇帝朝见文武百官，无大事很快散朝。而后另和宰相从容讨论，此时，谏官就常随宰相参加列席。有时，宰相不方便说的话，就从这群谏官口中讲出，讲得对固然好，讲错了无伤大体，所谓言者无罪，听者足戒。这实在是政治上的技术处理，谏官成为君权相权的调节。

但这一制度，宋代又变了。谏官在宋代独立，并无长官，而且谏官不准宰相任用，变成皇帝亲自提擢。本来谏官之设，意在纠绳天子，到了宋代变成纠绳宰相了。于是，谏垣与政府遂成水火。久而久之，谏官变成了绝对不附和宰相政府，就算了免了职，声望反而更高，更有升迁机会。这样一来，成了一个只发反对空论不负实责的反对机关。而却把皇帝放在一边，每人纠绳了。

上面所述，都是人事不是制度，只因太祖太宗不识大体，立意要把相权拿归自己，这是小兵不放心大臣。后来，仁英神三朝想把祖宗积弊改革，但积势已成，改不过来，范仲淹失败在前，王安石失败在后。

5、宋代地方政府

宋代中央制度，一面是相权衰落，一面是中央集权。说道地方政府，汉代好，唐代比较好，宋代就太差了。

宋代地方政府分三级，最高一级称路，相当于唐代的道。中一级是府、州、军、监，相当于唐代州府。最低一级是县。

自五代以来，地方大权都在军人之手，宋太祖杯酒释兵权，将军人的兵权都削了，自然也不管地方行政了，仅拥一官号。地方的事，中央另派人去，叫做知州事，知府事，他们都是中央官，只是带着知州事，知府事的临时差遣，也就是他们的本职还是中央官，只是暂去管某州某府。那么严格说来，宋代根本就没地方官，只暂时派中央官员兼管地方事，这在制度上太不合理了。

在唐代，各道首长是观察使，后来渐成地方首长。宋代这些官称为“监司官”。每一路共有四个，称为帅，漕，宪，仓。

帅，是安抚使，掌管兵工民事，领军旅禁令，赏罚肃清。

漕，是转运使，掌管财政赋税，领登耗上供，经费储积。

宪，是提刑按察使，掌司法，领狱讼曲直，囚徒详覆。

仓，是提举常平使，掌救恤，领常平义仓，水利敛散。

这四个都不是地方长官，而是中央派到地方来监察指挥的。汉唐只需奉承一个上司，所以在宋代，要奉承四个上司，可想而知，地方官多难做了。

此四司中，以转运使最重要。地方财政都在他手上，他必须将地方全部财务转运中央。唐代，地方财政一部分归地方，一部分转运中央，宋代则全部转运中央，地方全无存储，若临时有事，一触即溃。所以金兵内侵，只要首都汴京一落，全国就瓦解了。唐代安史之乱，纵使两京尽失，但州郡财力富厚，还是有办法。

所以宋代中央集权，军权集中，财权集中，而地方日趋贫弱。所谓最贫最弱。

二、宋代考试、赋税制度

宋代考试制度大体沿用唐朝，但科举所获影响，却与唐代不同。

第一是唐代门第势力正盛，那时科举，应考的多是门第子弟。这些子弟有良好家教熏染，亦早懂得政治典故。一旦从政比较有办法。积渐到晚唐，大门第衰落，应考多数是寒窗学生，他们除却留心考试科目，国家并未对其进行教育，门第家训没了，政治传统更茫然无存，于是进士轻薄成为晚唐一句流行语。

其次，唐代考试有公卷，通榜之制。公卷就是考生平日诗文成绩，到中央时，先把这些给有学问的大僚看。在未考之前，早已有许多知名之士。

通榜指考后出榜，选拔知名之士。但到宋代却远比唐代严格了，实行糊名制，考出确是真成绩。但考试只是考一日之短长，如是考试制度严格了，却有时得不到真才。

后来政府积年提倡，许多人想把此制度改革：第一，以学校教育来代替考试，这是最重要的。考试只能选拔人才，却未能培养人才。两汉有太学，唐代有门第，社会可以培养人才，政府只做选择。第二，把考试内容改变，不考诗赋，改考经义，王安石曾叹息：本欲变学究为秀才，不料转变秀才为学究。就是此深意也。

宋代赋税制度大体也是沿袭唐代两税制沿下，但有一点弊端明显显现。

本来两税制把一切赋税项目都合并了，成为单一的两税，比如之前租庸调是三个项目分列的，两税制全部合并。那么政府要修路，应单独出钱雇佣工役，需要其他物产，应单独出钱购买，但晚唐五代事起，军队到处，仍单独收取，民间的负担陡然加重，而到了宋代仍是如此，所谓“差役法”。王荆公变法，本要用免役法来替代，但改革失败，司马光做宰相，一切反对，又恢复了。

而正因为没有役，人口就不要详细计算，久而久之，只有土地与政府发生直接关系，人口与政府并无直接关系，甚至他终身可以不与国家发生丝毫关联，这又岂是中国政治上历来看中轻徭薄赋的理想者所预料到的呢。

三、宋代兵役与国防弱点

宋代军队分两种，一称禁军，一称厢军。宋代兵制算是中国历史上最差的兵制了。

唐末五代，藩镇骄横，兵乱频仍，开头军队还像样，后来全变成老弱残兵了。其时当兵的，都要面上刺字，称为配军，防止逃跑。如《水浒传》的宋江武松等人，被骂作“贼配军”。宋太祖只能在这种军队里挑选一批精壮的，叫做禁军。不合标准的，留在地方叫厢军，厢是城厢之义。这些兵，并不要上阵打针，只在地方当杂役。

照理，宋代开国第一件事就是裁兵复员。但宋代得天下，并未能真正统一全国，至于复员则始终做不到。因为“燕云十六州”早被石境瑭割给了辽人。当时察哈尔、热河、辽宁乃至山西、河北一部分都在辽人手里。可谓北方藩篱尽撤，宋代又建都开封。开封是一片平地，豁露在黄河边。太行山以东尽是平原，骑兵从北南下，三几天便到黄河边。一渡黄河，即达开封城门下。

所以宋代立国是没有国防线的。

为何宋太祖不建都洛阳西安，偏偏建都开封呢，这也有他的苦衷。国防线早已残破，燕云地未复，不得不养兵。养兵就要粮食。古代所谓大河中原地带，早在唐末五代残破不堪，经济全赖南方支持。由扬州往北有一条运河，即隋炀帝所谓的通济渠。若要往洛阳西安运，但汴渠已坏，只得建都开封。宋太祖也讲过，将来国家太平，国家还是要西迁的。

当时国策，是采用稳健持重的先统一南方再打北方，太宗继位，即采用打黄河北岸，把北汉及辽打平，但太宗两次击辽，都打了败仗。特别是高粱河一战，还中了箭，回来便死了。所以宋代国防陷入尴尬境地，既不敢和辽国打仗，败了一旦退到黄河边，国本就动摇，为了国本，就不能裁兵，不能复员。

在这种情况下，宋代就变成养兵而不能打仗，明知不能打而又不得不养兵。最奇怪的，养兵又不看重，却竭力提倡文治。一面重文轻武，一面又把兵越养越多。水浒说林冲是八十万禁军教头并不夸张，到仁总时已达一百二十五万兵了。

其实所谓募兵制本来也全非要不得，但须有一确定的敌人做目标，而且非打不可，募兵就可刻意训练，东晋北府兵便是例子。但如果把募兵制与长期的防守政策相配合，这却差误了。一个士兵招募来，要养到六十岁，还在军队里，老了就要再找新的，因此军队越养越多，又怕军队内乱，只得时时优待，又刻意提倡文治，重文轻武，结果，一方面弄得“冗兵”一方面弄得“冗吏”国家负担越来越重，积贫积弱就此积重难返。

宋太祖时又因防兵卒骄惰，又规定禁军分番戍守之制。因此宋代虽连年不打仗，但经费上却等于年年动员，年年打仗。而将官却不调动，导致兵不知将，将不知兵，战斗力荡然无存。结果宋代成了一个因养兵而亡国的朝代。

再说国防资源问题，在宋代也是一个最大的缺憾。要打辽，非骑兵不可，在中国有两个地方产优质军马，一在东北，所谓蓟北之野，即今热察一带，一在西北，所谓甘凉河套一带。但这两个地方一个被辽拿了，一个被西夏拿了。与军事相关的铁，也都在东北塞外，这也是宋代弱症之一。

再说长城内险，自居庸关到山海关一带在辽人手里，真宗时澶渊之盟，即此形势下逼成。自此后，宋代的国防形势更可怜了，两国不正式交战，宋人也不好布置边防。只得山西一面，太原向北，还有一道雁门关可守，这就是杨家将守护的一条防线。

如果宋代出一个大有为之主，调动全国之兵，主动向外攻击，获得胜利，才能立国。只有这样才能讲其他制度。以非常劣势的防御保护国家，迟早是要失败的，所以岳武穆之失败更加让人唏嘘遗憾。

幸好，宋代大力提倡文治，让文化慢慢复兴，所谓理学就是在宋百年内奠定的，这辈文人提倡“尊王攘夷”又提倡历史传统，所以中国还能维持，开辟出自宋以下的下半部中国史。所以，唐末大动乱宋代大贫弱之后，中国历史文化仍能延续，这是宋的功劳。

一、明代政府组织

1、明代中央政府

明代是中国近代史的开端，同时也是世界近代史的开端。可惜，西方历史在这段时期是进步的，而中国则退步了，至少就政治制度来讲，是大大退步了。

假如说，中国传统政治是专制的，用来讲明清是可以的。汉唐宋诸代，中央政府的组织，皇权相权势划分的。至到明太祖十三年，因宰相胡维庸造反，从此废止宰相，不再设立。所以明清是没有宰相的，中国传统政治到了明代有一大改变，就是宰相之废止。

没了宰相，明代只保留了尚书省，但没了尚书令左右仆射等长官，改为六部分头负责，成为六部尚书，各不相属。这是一种秃头的尚书，尚书省变成了一个多头的衙门。

此外还有一个都察院，是由御史台变来的，专掌弹劾纠察，全国各事均在其监督之下。六部与都察院合起，成为七卿。

之外，还加一个通政司，一个大理院，则称九卿。通政司管理奏章，是公文出纳的总机关。大理院主管平反，一切刑法案件最后判决不了，都可以到大理院求平反。刑部尚书，都察院加大理院成为“三法司”，朝廷一切重大司法案件，就由三司会审。

上述九卿之上再无首长，所以明制是“有卿而无公”，成了一个多头政府，上面总其成者是皇帝。

武官则有大都督，全国有五个，只管带兵，至于征调军队则是兵部的事。

明代政府经过这样的转变，一切大权就集中到皇帝。但有许多事也是沿袭历史传统，作廷推（九卿外面巡抚都督公开推举）、廷议（九卿公决）、廷鞫（重大诉讼，三法司无法解决，九卿决定）。

再说到给事中，官阶虽只有七品，但在明代也是一个重要的官。六部里的叫六科给事中，仍有封驳权，遇到大事也可参与。这仍然也算是君权的一个节限。

2、明代内阁制度

明代皇帝的秘书处，成为内阁，秘书便是内阁大学士，一开始的官阶只是五品，功能也是传旨当笔。自从太祖成祖后的儿孙生于深宫，精力逐渐萎靡，便把政权交付于内阁，这才慢慢重起来。

地位重了以后，由于官阶问题，内阁便开始由六部尚书兼任，譬如兵部尚书兼武英殿大学士之类。一切奏章政事，看详批答，都要经他们的手，称为票拟。也就是用一小条子拟具意见，送皇帝斟酌。皇帝若赞同便把这条子撕了，用红笔批下，称为批红又称朱批。

但明朝还有一个奇事，就是皇帝经常不上朝，不管事，最著名的当属明神宗万历皇帝，二十几年都不上朝，自宪宗死后，到天启熹宗，前后一百六十七年，皇帝连大臣都不见了。这样为了维持联系，太监有了上下其手的机会，慢慢的，便开始弄权。更有甚者，皇帝连批红都让太监代劳。太监由此掌握了最高最后的决定权，成了真皇帝。

太监领袖称司礼监，明朝政治最坏时，司礼监便是真宰相，也是真皇帝。这种黑暗腐败，在历史上，只有明朝有。

3、明代地方政府

地方政治一向是中国政治史上最大的问题。

明亡后，两位大史学家痛定思痛来讨论明代政治制度。一位叫黄梨洲《明夷待访录》，他最注意的是明代废止宰相。另一位是顾亭林《日知录》，说天下太平，则小官多，大官少。天下之乱，则必然大官多，小官少。总而言之，地方政治干得好，天下则太平，反之亦然。他们两人的着眼点，一上一下，各有不同。但若细看中国政治史，便知两位大家所说是颠扑不破的教训。

要讲明朝地方行政，首要的就是省区制度。行省制度始于元朝，金朝也用过类似制度。蒙古人征服中国，不敢把政权分散，要完全把握集中在中央。行省就是一个行动的中书省，这是元代一个极不合理的制度，是外族统治中国的的，所以连地方政事都要最高领袖亲自统制。如此则地方无权，权只在中央。所以行中书省正名定义，并不是地方政府而是流动的中央政府，换言之，是中央侵入了地方。这种设置，实际上并不是为了行政方便，而是为了军事控制。

沿袭到近代，依然有其痕迹可寻。如江苏徐州，是一个军事重镇，它一面是山东一面是河南与安徽，徐州属于江苏省，但它的外围，江苏管不着。南京也是一军事重镇，但如广德或者芜湖放弃了，南京绝不能保，但广无却不在江苏管辖内。任何一省都是如此，给你这一半，割去你那一半。使得全国各省，都成支离破碎。既不能统一反抗，也很难单独反抗，这就是行省制的内在精神。

这一制度，明朝人自然懂得用意。但明废除了中书省，于是将行省长官改成“承宣布政使”，全国化为十三个布政使司。使指的是官，司指的是衙门。

与“承宣布政使”并列的还有一个“提刑按察使”，布政使管行政，按察使管司法，又有一个“都指挥使”管军事，三个司合在一起成三司。承宣布政使又称藩司，提刑按察使又称臬司，清时称为藩台，臬台。提刑按察使下面还有副使，佥事等官，成为分司，到了清朝叫道台。

明朝最低的一级行政区叫县，上面有府和州，再上面是省，三级之外还有一个分司，变成了四级。这就变成了管官的官多，管民的管少。不仅如此，在这些长官上面还有更高一级的官，那就是总督和巡抚，这在明代还好，因为必有事才派出此等官，比如平倭，需要一个到沿海地方总其成的人，倭寇平了，就回中央。但到了清朝，总督巡抚变成永久的了，地方行政就愈来愈坏了。

现在再从历史演变源头说来：汉代由刺史变为牧，以及唐代之十道观察使，这些都是由监察官变成地方行政长官的，只有节度使才是军事长官变成行政长官。明清两代之总督、巡抚，则是意在对内防乱，不在对外开边。由中央来临制地方已不好，何况派军官来常川镇压呢。若非地方政治失败，何来此需要。这实在不能不说是中国政治史上的一大失败。

4、明清两代之胥吏

上面所说是地方政府一层一层的由上面加来的高压。而下面亦出了毛病，最要是胥吏之制。

中国传统政治有官和吏之分，两汉时代，机关的长官称官，属官皆称吏，略等于管理一般业务的事务官，两者并无多大区别，宰相由吏出身是件寻常事。所以汉代政治风气极敦厚，极笃实。唐代的官和吏已经分的远了，然后两者之间还是没有判然的划分，开始有划分是从明代起。若再溯而上，弊病仍是元代。元代政府长官都用的蒙古人，不懂政治不懂汉字，便依赖书记文案，中国读书人没了出路，便纷纷混进各衙门做书记与文案，官吏流品开始泾渭之分。明太祖因缺人才便推行举荐，不管官还是吏一律任用。到成祖时便规定，胥吏不能当御史，不准考进士，这样一来就限制了胥吏的出身。官和吏就显然分开两途。于是在中国政治上的流品观念里，胥吏被人看不起，这一观念始于元，定于明成祖时，在政治上有着很大的影响。

近代政治中最有名的胥吏就是“绍兴师爷”，始于元代，势力早就遍布全国。这些人因为得不到升迁，又被轻视看低，便也自认卑污，不知自好，大量的舞弊作恶。

西方社会有阶级，无流品。中国社会则有流品，无阶级。这也是双反社会的一大区别。

二、明代考试制度

1、进士与翰林院

唐宋两代的考试，由民间先在地方政府呈报，由地方送上中央，这些人叫进士，考取后叫进士及第。明代因为地方政治划分与考试的人激增，分成了几次考。第一个叫府县考，录取了叫秀才。其次是省试，考取了叫举人，最后各省举人送到中央，叫会试，考取了叫进士。

进士及第后留在中央政府读书，满三年，再一次考试，成绩好的就进入“翰林院”。明代风尚，极看重进士与翰林，非进士、翰林不能做大官。如是，科举场官场中也分了流品，进士及第、翰林就是清流，浮在上面直向前，秀才举人就是浊流，沉在下面永远不超升。这种制度，依然是重法不重人。

平心而论，此制度也并无好处，科举只能物色人才，不能培养人才，而明清两代的进士翰林制度下，却可以培植一些人才。在政府论，应该有一储才之所，把下一辈的人才培养在那里。在个人论，到了京城还要读几年书，知晓政府的事，从容一时期。

汉代培养人才的是掾属，唐代的是门第，宋代在馆阁校理之职，而明清，把人才培养的机构并到考试制度里。

2、八股文

这是明代考试里最坏的一件事。但并非一开始就是要创造这个刻毒的制度来，正因当时考试的人太多了，需要一个录取标准，就像唐朝一定要考律诗一样。然而确实，大量人才因此消磨了。

三、明代的赋税制服

明代经济方面，关于制度，无甚特别，对于赋役有两个册子很重要，一个是登记户口的黄册，一个是登记田亩的鱼鳞册。但跟唐朝的账籍制度一样，积久生弊，再加上中唐以下，社会上大门第势力全部消失，零散的小户农田全归政府管辖，征收租税手续麻烦多，又加上民间舞弊取巧，层出不穷，到嘉靖以前，也相当于废弃了。

其次是“一条鞭法”，即把民间差役杂项，一并归入田赋项下，计亩征银，以求手续之简便。在嘉靖隆庆时，是最盛行时期。

四、明代兵制

明代执行卫所制度，其实如唐代府兵制一样，只是名称不同。大的兵区叫卫，小的叫所。明太祖曾说，吾养兵百万，要不费百姓一粒米。说的就是用卫所制度。

我们读历史，看到明末，总觉得明朝不行，满洲只不过是松花江外的一个小部落，明朝怎会抵挡不住。其实我们该晓得，像中国这样大的一个国家垮台，当然不是简单的事。这并不是说几句文化衰败，道德堕落，政府专制黑暗简单的面子话就能道出其中缘由的。

一、制度与法术

我们讲历代的政治制度，有一些确实是制度，有一些则只能叫做法术。制度指政治而言，法术只是些手段。大抵制度是出之于公的，法术则出之于私。论汉代，西汉可说是制度，东汉则多半出于光武的私心。论唐代，确实可说在建立制度，而宋代，则有许多只算是一种法术。明代，有许多只能说它是一些事，不能说它是一些制。

但到了清代，可说全没有制度。它所有的制度，都是根据明代，再加上他们许多的私心。这种私心，可说是一种部族政权的私心。一切由满洲部族的私心出发，所有全只有法术，全不见制度。

二、清代的部族政权

西方人讲政治，一定先要讲主权。他们的政治思想，很多是建立在主权观念上。所以西方有神权、王权、民权的分法。到现在便是国家主权在民众。但中国讲政治，一向不讨论主权在那里，这种思想，中国很少见。中国人讲政治，一向看重在职责。而不讲主权在那里。

主权的的背后，则是一种自由意志，这是权利，非道义。若不论主权而论职责，职责所在，应有尽力践行之道义，便无所谓自由。这是双方政治思想上一绝大差异。

若以西方人的思路讲述中国历史上的政治主权在那里。它既不是贵族政权，也不是军人政权，更不是神权。所以，中国历史应该是一种士人政权，政府大权都掌握在读书人手里，从汉到明都如此。而在考试制度下，读书人跑入政府，也有种种规定。在制度规定上，是绝没有世袭特权的，因此中国社会上的读书人只是一种流品，而不成为阶级。所以中国的政治思想重职责，而不重主权。

在整部中国历史中，除了士人政权外，常有一种特殊的政权称之为部族政权，即把政权掌握在某一个部族的手里，这便是中国历史上的异族政权了。譬如蒙古人、满洲人跑进中国，在元清两代政权后面，便是蒙古满洲全部部族在拥护此政权，他们便是此政权中之特殊阶级了。这种政权，当然是私心的。所以在这种政权下的一切措施，便不是制度，而只算是一种法术，一种控制此政权的手段。

三、清代部族政权下的政府

（一）清代中央政府

清代政权是部族的，是私心的，基础不稳固。清代政权始终要袒护满洲人，须满洲人拥护，才能控制牢固。这便是一种私心，便需要各种法术。

甲 军机处

清代沿袭明代制度，还是内阁大学士掌管国政。到了雍正时，又在内阁之外另添设一“军机处”。清宫里的文华殿、武英殿是内阁学士办事的地方，雍正在背后设立了军机处，就是所谓的南书房。最初皇帝要保持军事机密，有许多事不经内阁，直接由南书房军机处发出。后来变成习惯，政府实际重要政令，都在军机处，而不在内阁。内阁还像是文治，而军机处则明明是一种军事统制的名称。所以实际上清代的军机处，也就等于如明朝般，皇帝不出宫办事，只在里面找几个私人商量。

清代政府发布最高命令的手续，又是非常不合理。最高命令称为上谕，又分为两种一种是明发上谕，一种是寄信上谕。明发上谕都是比较不关紧要的事，譬如皇帝出外巡幸、上陵、经筵、救荒，以及各部各地官员升降等，都由内阁拟好，皇帝看过，由内阁交到六部。寄信上谕是清代特有的，不按上述程序，直接由皇帝军机处寄给受命令的人。如是一切事情，各地长官都直接向皇帝发生关系，其他旁人全都不知道。这就变成全国政治都变成秘密，不再公开了。秘密政治当然就是一种法术了。

由这一点看来，清代比明代更独裁。这种私心的政治能维持，就是因为皇帝背后有全部满洲人撑腰。

乙 六部尚书

清代的六部尚书，也沿袭明制。可是明朝六部尚书的权相当大，尤其是吏兵两部。全国用人、调兵都归这两部管。清代的六部，权就小得多，六部尚书已经不能对下直接发命令，已经不成其为行政首长，更不同的是，六部尚书、侍郎对皇帝皆可单独上奏。这样一来，一是私密政治，二是尚书侍郎本是正副长官，但尚书却已管不了侍郎了。

再者，清代要满汉分开，还设置了一个中国尚书，一个满洲尚书，侍郎也如是。于是，六部有三十六个长官，每个人都可以单独向皇帝讲话。官一多，就不能做事，全国的事情皆集中在皇帝。

中国的传统政治，如若说技术制度也有两千的历史，但它最可贵的地方就是在于“公开”，因有一制度存在，一切就凭制度处理。清代的私心政治，不仅体现在庙堂，就连民间都不许有发言权。当时府学、县学都有明伦堂，设有一块石碑，称作“卧碑”，上面有几条禁令：

生员不得言事，不得立盟结社，不得刊刻文字。

这三条禁令，恰和西方人所要争取的“言论自由”、“结社自由”、“出版自由”相违背。从这些地方就可以看出清制的私心。

（二）清代地方政府

明代，布政使是地方最高长官，总督巡抚非常设，有事派出，事完撤销。清代在布政使上面常设总督和巡抚，成为地方行政首长。这种制度还是一种军事统制。知县、知府、道员、布政使、总督、巡抚，地方行政变成了五级，可是真到军事时期，总督巡抚也不能做主，中央还要另派皇帝特任的官，总之清代不允许地方官有真正的权柄。

满洲军队称八旗，为主干，下面为绿营，说是中国军队，实际上将领还是满洲人。这两种军队，军饷是分高下的。各省总督迅速差不多原则上也是只有满洲人。至于汉人带满洲兵做大将军的，终清一朝，只有一个岳钟琪。到了太平天国，满洲人实在自己没办法，曾左胡李替满洲人再造中兴，从此封疆大吏才大部分转到汉人手里。然而甲午战争后，封疆大吏又变成满洲人了。可以说，清朝政治，完完全全是一种军事统制，实际上又完全是一种部族统制。

（三）清代各禁区

就算在这种制度下，最坏的是满洲人自己还心虚，要给自己留一条后路，这个后路就是关东三省，于是划成禁区，直到光绪末年，河北山东人才可以出关开垦。

当时的台湾，也划归禁地，因郑氏家族经营后不断有人造反，因此不许福建人私渡。第三个禁地是察哈尔和绥远，因为这些地方接近蒙古，满洲人的目的是使蒙古人与汉人隔离，不使其接触，这也到了光绪末年才开禁。第四个地方是新疆，因此地土壤肥沃，尚未开辟，满洲人要留作自己的衣食之地。直到左宗棠平回乱后，汉人才能去新疆。

因为满洲人这种私心的法术，在中国境内无端划出许多禁地，形成很多特殊区域，这些地方有些荒落了，有些开发的特别迟，导致当时人认为中国就是“本部十八省”，对后世影响颇大。

（四）清代考试制度

若说考试制度是一种愚民政策，清代是当之无愧的。中国历代考试制度的用意，本在开放政权，选拔真才。而清代绝对无意开放其部族政权，则考试只成为羁縻牢笼之法术，换言之，也让汉人尝到一些甜头，开放政权之一角落，作为一种妥协条件。

（五）清代统制政策

满洲人到中国，他们的一切政策，是拿满洲部族来控制汉人，又再拉拢怀柔蒙藏来挟制汉人。他们一面怀柔藩属，压迫中国，一面在羁縻中国知识分子，来减轻抵抗。又一面压迫知识分子，而讨好下层民众。这些用心，是很周到的。康雍是很能干的皇帝，经他们的统治，中国无言论自由，也没有结社、出版自由，不断有十分可怕的文字狱。种种压迫，而知识分子无法违抗，同时正因为他们还懂得讨好民众。

清代有所谓的“地丁摊粮”的办法，只收田租，不再要丁口税。康熙五十年，下诏永不加丁赋即人口税。实际这并非仁政，两税制度，早把丁税摊派入地租。

总之，清代在制度上，实在没有几项值得我们今天再称道

上列五讲，从秦到清两千年，我们对以往的传统政治，至少不能很简单的说它是“专制政治”，平心从历史客观方面讲，在政治上，当然有很多很多宝贵的经验，但也有很多的流弊。以下是几条趋势：

第一：中央政府有逐步集权的倾向。政治进步，政权自然集中，任何国家都走这条路。然而自汉迄唐，就已有过于集权之势，到宋明清三朝，尤其是逐步集权。结果使地方政治一天天的衰落，直到今天成为一个极大问题。

第二：可以说中国历史上的传统政治，已造成了社会各阶层一天天的趋向平等。传统政治上“节制资本”的政策，从汉到清，都沿袭着。因此封建社会很早就推翻了。东汉以下的大门第，也在晚唐时期没落了。中国社会自宋以下，就造成了一个平铺的社会。但这有其毛病，平铺了就不见有力量。

第三：长治久安，是人人希望的。

第四：中国的政治制度，相沿日久，一天天的繁密化。一个制服出了毛病，再订一个制度来防制它，于是变成了病上加病。制度愈繁密，人才愈束缚。这一趋势，却使中国政治有后不如前之感。中国政治，实在一向是偏重于治法的，即制度化的。而西方近代政治，则比较偏重在人治。在事实化。所以明末的黄宗羲慨然说：有治人，无治法。一个时代，总有一个时代的人才，也有一个时代的法制。人才无可表现，于是便有大乱。